Legge 47 del 28/2/1985; DECRETO LEGGE 23 APRILE 1985, N.146, CONVERTITO NELLA LEGGE 21 GIUGNO 1985, N.298; DECRETO LEGGE 22 LUGLIO 1985, N.356: NORME IN MATERIA DI RECUPERO E SANATORIA DELLE OPERE ABUSIVE. OPERE INTERNE
La legge affronta, essenzialmente, due temi: il controllo dell'attivit urbanistico-edilizia e la sanatoria delle opere abusivamente realizzate entro il 1o ottobre 1983. Pur nella distinzione dei temi, i due gruppi di norme ad essi relativi concorrono a combattere l'abusivismo edilizio: il primo attraverso una maggiore articolazione e un inasprimento del sistema sanzionatorio; il secondo mediante una regolamentazione delle situazioni derivanti dall'abusivismo pregresso.
Con la presente circolare questo Ministero intende far conoscere il proprio avviso sulle disposizioni della legge riguardanti il recupero e la sanatoria delle opere abusive, contenute nei capi terzo e quarto; su quelle del capo V connesse con la stessa materia, nonch sulla normativa riguardante le "opere interne" di cui agli artt. 26 e 48 che, per il loro carattere innovativo e per il vasto interesse suscitato necessitano di qualche chiarimento. E ci al fine di fornire un indirizzo per una interpretazione omogenea ed uniforme della legge e per una sua corretta applicazione.
1. RECUPERO E SANATORIA DELLE OPERE ABUSIVE - VARIANTI AGLI STRUMENTI URBANISTICI (art.29)
La normativa in materia di recupero degli insediamenti abusivi intesa a
dare un contenuto urbanistico alla sanatoria, quando si manifesti non in singoli
episodi costruttivi, ma nella forma di agglomerati edilizi pi o meno estesi.
L'art.29 costituisce una norma cornice per l'attivit legislativa delle regioni
che vorrano disciplinare la formazione delle varianti di recupero; ma,
insieme, dispositiva per i comuni che riterranno di provvedere in assenza di
normativa regionale.
La legge non stabilisce quali agglomerati debbano intendersi "insediamenti" ai
fini del recupero: e pertanto, spetter alle regioni o ai comuni individuare
quali raggruppamenti di edifici debbano essere considerati "insediamenti" e
sottoposti alla disciplina dettata dall'art.29.
E' possibile che nell'ambito degli agglomerati edilizi da sottoporre a variante
di recupero esistano edifici realizzati dopo la data del 1o ottobre 1983
stabilita dalla legge, in via generale, quale termine entro il quale le opere
debbono essere ultimate per poter ottenere la sanatoria.
Ma questa circostanza non comporta l'inammissibilit della formazione della
variante di recupero che, per il suo carattere urbanistico, deve essere riferita
ad una zona tale per estensione, da consentire una idonea progettazione dello
strumento di pianificazione; fermo restando che le opere realizzate abusivamente
dopo il 1o ottobre 1983 non potranno conseguire la concessione in sanatoria.
Ai fini di una adeguata dotazione di opere di urbanizzazione primaria e
secondaria, le varianti potranno prevedere l'utilizzazione di spazi sia interni
sia esterni all'insediamento, anche attraverso demolizioni, espropriazioni e
diverse utilizzazioni delle costruzioni esistenti; come si evince anche dagli
artt. 29, 30 e 32, lettera b) della legge.
E' appena il caso di rilevare che gli insediamenti abusivi realizzati su aree
soggette a vincolo di inedificabilit - e pertanto non suscettibili di
sanatoria, secondo il disposto dell'art.33 - non possono essere oggetto di
varianti di recupero.
Quanto agli insediamenti ricadenti in zona sismica, deve rilevarsi che le
regioni non possono stabilire criteri di recupero in contrasto con le
disposizioni statali in materia. Per quanto riguarda, comunque, la sanatoria dei
singoli immobili abusivi, necessario far riferimento alla normativa emanata
con il decreto ministeriale 15-5-1985, in attuazione dell'art.35, comma 4, della
legge n.47 del 1985.
La disposizione dell'art.29 che prevede la ridefinizione della normativa
regionale in materia di contributo di concessione, limitatamente al recupero
degli insediamenti abusivi, non coincide perfettamente con la analoga
disposizione, contenuta nell'art.37 e riguardante la generalit delle
concessioni in sanatoria. Deve, tuttavia, ritenersi che l'art.37 prevalga
sull'art.29, sia per la maggiore completezza e articolazione della
regolamentazione della materia, sia per la portata pi generale, che comprende
anche le ipotesi disciplinate dalla norma relativa agli insediamenti abusivi.
Quanto agli oneri di urbanizzazione e al contributo di concessione deve farsi
presente che i comuni che intendessero formare le varianti di recupero, in
carenza della legge regionale prevista dall'art.29 dovrebbero, comunque,
osservare le disposizioni emanate dalla regione in attuazione dell'art.37 della
legge n.47 del 1985.
Deve, infine, farsi presente - come si preciser meglio illustrando l'art.32,
lettera b) - che le opere abusive comprese in un insediamento da recuperare
possono ottenere la concessione in sanatoria soltanto qualora risultino non in
contrasto con le previsioni delle varianti di recupero, che destinino le aree su
cui le opere medesime insistono ad edifici o spazi pubblici. Tuttavia, la
domanda di concessione deve essere presentata entro il termine prescritto - 30
novembre 1985 anche se la variante non sia stata ancora adottata o approvata.
2. FACOLTA' ED OBBLIGHI DEI COMUNI (art.30)
Per agevolare l'attuazione delle varianti di recupero la legge prevede una
serie di disposizioni dirette ad eliminare alcuni degli ostacoli che il comune
pu incontrare nell'iter di acquisizione degli immobili necessari per
l'esecuzione di opere ed impianti pubblici.
E' previsto, innanzitutto, che in luogo dell'indennit di espropriazione, i
proprietari di lotti di terreno destinati a spazi o impianti pubblici con le
varianti di recupero possono chiedere l'assegnazione di equivalenti lotti
nell'ambito dei piani di zona per costruirvi, singolarmente o riuniti in
cooperative, la propria prima abitazione.
La norma necessita di alcuni chiarimenti. In primo luogo deve ritenersi che il
lotto a disposizione nel piano di zona sostituendo l'indennit di espropriazione
- debba essere ceduto in propriet e non assegnato in diritto di superficie.
Quanto all'equivalenza dei lotti deve ritenersi che questa debba avere carattere
non economico, ma urbanistico. E pertanto, il confronto non deve essere
effettuato tra i valori economici dei lotti (che, in ambedue i casi
corrispondono all'indennit di espropriazione) ma tra le potenzialit
urbanistiche: e pertanto si dovr assegnare al proprietario espropriando -
ovvero a pi proprietari riuniti in cooperativa - lotti sui quali si possa
realizzare un volume edilizio equivalente a quello realizzabile
nell'insediamento abusivo - secondo la densit media di questo - con il limite
della quantit sufficiente e costruirvi la prima abitazione. L'esplicito
riferimento alla prima abitazione esclude anche al proprietario espropriando di
vaste aree possano essere assegnate pi aree di quelle necessarie e sufficienti
a soddisfare le esigenze abitative primarie: per l'acquisizione della parte
eccedente dovr provvedersi con il normale procedimento espropriativo.
Anche i proprietari degli edifici da demolire possono chiedere l'assegnazione -
anche qui si tratter di cessione in propriet - di un lotto di terreno,
nell'ambito del piano di zona, per costruirvi la propria prima abitazione. In
questo caso l'assegnazione del lotto sostituir l'indennit di espropriazione,
per la parte relativa al terreno, mentre l'espropriazione del fabbricato sar
effettuata secondo le norme vigenti.
Una sola osservazione appare necessaria in ordine alla norma del comma 1,
secondo la quale per far fronte alle richieste di lotti edificabili, i comuni
che adottano le varianti di recupero sono tenuti a provvedere alla formazione
dei piani di zona, anche se a ci non obbligati dalle vigenti disposizioni.
La legge pone un obbligo di provvedere nel senso sopraddetto. Tuttavia,
l'abolizione del limite massimo del 40% e il riferimento agli "opportuni"
ampliamenti, sembra significare che l'obbligo posto ai comuni , in realt ,
quello di mettere a disposizione dei proprietari espropriandi lotti di terreno
edificabili: cosicch , se non esistessero richieste in tale senso, ovvero se il
comune potesse soddisfarle nell'ambito del piano di zona vigente o, al limite,
con aree del patrimonio comunale, potrebbe risultare non necessario - n
obbligatorio - redigere o ampliare il piano di zona.
3. SANATORIA DELLE OPERE ABUSIVE: CATTERISTICHE GENERALI (art.31)
La legge n.47 del 1985 prevede una sanatoria ampia e comprensiva sia per ci
che riguarda i soggetti legittimati a chiedere la sanatoria medesima, sia per
ci che concerne le opere sanabili.
La sanatoria ha carattere automatico, nel senso che al sindaco sottratta ogni
discrezionalit nelle determinazioni di competenza quando si verifichino le
condizioni poste dalla legge: il rilascio della concessione pertanto da
considerare atto dovuto.
La sanatoria, inoltre, onerosa, essendo subordinata alla corresponsione di una
somma a titolo di oblazione.
Quanto al tempo, la sanatoria riguarda le opere abusive in qualsiasi momento
realizzate, con il limite del 1o ottobre 1983, quale termine per l'ultimazione
dei lavori assoggettabili a sanatoria.
3.1. I SOGGETTI LEGITTIMATI (art.31)
La legge riconosce la legittimazione ad agire per conseguire la sanatoria a
diverse categorie di soggetti.
Sono, innanzitutto, legittimati i proprietari delle opere abusive. A questo
riguardo - trattandosi di espressione di immediata comprensione - deve soltanto
farsi presente che, in situazione di condominio, spetter non soltanto
all'amministrazione condominiale presentare l'istanza di sanatoria, per le parti
comuni, ma anche ai singoli condomini.
Possono, inoltre, conseguire la sanatoria tutti i soggetti che hanno titolo, ai
sensi della legge 28-1-1977, n.10, a richiedere la concessione edilizia o
l'autorizzazione. Si tratta di titolari di un diritto reale sul bene, diverso
dal diritto di propriet , quale l'usufrutto, l'uso, l'abitazione, il diritto di
superficie, di enfiteusi, ecc. ma anche di altri soggetti che, comunque,
avrebbero potuto o potrebbero chiedere la concessione o l'autorizzazione.
Infine, con espressione molto ampia e comprensiva, il comma 3 dell'art.31
precisa che pu chiedere la concessione o l'autorizzazione in sanatoria <<ogni
altro soggetto interessato al conseguimento della sanatoria medesima>>.
Ci significa che la facolt di ottenere la sanatoria soggetta all'unico
limite dell'esistenza di un interesse che la legge non qualifica, ma che
discende dal particolare rapporto del soggetto con l'opera abusiva, ovvero col
proprietario di questa. Pu affermarsi in breve, che sono legittimati tutti i
soggetti che dalla sanatoria dell'abuso possono trarre un vantaggio giuridico od
economico.
Pertanto, potr chiedere la sanatoria il conduttore che, di fronte all'inerzia
del proprietario e nel timore della ingiunzione della sanzione demolitoria
ritenga di assumere l'iniziativa; potranno prendere l'iniziativa i congiunti o i
rappresentanti di assenti, di immigrati, di malati, di minori; potr presentare
istanza il creditore che abbia interesse a rendere pienamente commerciabile un
bene del debitore; il socio di cooperativa che abbia avuto l'assegnazione
provvisoria; il proprietario dell'area sulla quale stata realizzata la
costruzione abusiva; il detentore dell'immobile a titolo precario, ecc.
A parte vanno poi considerati coloro che sono legittimati a presentare la
domanda di concessione in sanatoria, in nome e per conto del titolare del bene,
quali rappresentanti legali e volontari, secondo il disposto dell'art.47-bis
della legge n.47 del 1985.
La legge, comunque, chiara nell'attribuire l'onore della sanatoria al
responsabile dell'abuso; poich , infatti, precisa che <<gli altri soggetti
interessati>> hanno diritto a rivalersi nei confronti del proprietario, per
quanto concerne le spese sostenute per il pagamento sia dell'oblazione, sia del
contributo di concessione, ove dovuto.
Altri soggetti esplicitamente legittimati a chiedere la sanatoria sono il
titolare della concessione, il committente, il costruttore, il direttore dei
lavori. L'art.38 della legge n.47 del 1985 precisa, infatti, che tali soggetti,
se intendono fruire dei benefici penali previsti dallo stesso art.38 e
dell'articolo successivo, possono presentare al comune autonoma domanda di
oblazione. In tal caso, si verificher un cumulo di istanze per la stessa unit
immobiliare anche se alcune intese ad ottenere la concessione, altre a fruire
dei benefici penali, essendo l'estinzione del reato strettamente personale ai
sensi dell'art.182 del codice penale.
3.2. AMMINISTRAZIONI STATALI O EQUIPARATE (art.31)
Non debbono, invece, presentare istanza di sanatoria ai sensi della legge n.47
del 1985 i soggetti che non sono tenuti a munirsi di licenza edilizia,
concessione o autorizzazione comunale per realizzare le opere di competenza.
Si tratta delle amministrazioni statali o ad esse equiparate, nonch degli
<<enti istituzionalmente competenti>> le cui opere sono sottratte alla
concessione comunale perch sottoposte al controllo urbanistico statale nei modi
previsti dall'art.29 della legge urbanistica n.1150 del 1942 fino al dicembre
1977 e, successivamente, dall'art.81 del decreto del Presidente della Repubblica
n.616 del 1977.
Non vi dubbio che anche l'attivit edificatoria di tali amministrazioni ed
enti pu risultare in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia e che tale
illegittimo comportamento deve essere riportato nell'ambito della norma. Ma, per
raggiungere questo fine deve provvedersi secondo il procedimento stabilito dalla
vigente legislazione: e cio i soggetti pubblici interessati debbono presentare
al Ministero dei lavori pubblici istanza intesa ad ottenere, ora per allora, la
prescritta autorizzazione, che sar rilasciata, ove ricorrano le condizioni
previste, dopo l'espletamento della procedura di cui all'art.81.
Quando le amministrazioni abbiano realizzato opere o interventi su immobili di
cui non siano proprietarie (ad es.: presi in locazione) l'istanza per ottenere
in sanatoria l'autorizzazione pu essere presentata soltanto dalle
amministrazioni medesime e non dal proprietario dell'immobile, il quale
certamente non ha titolo per ottenere il provvedimento ex art.81 del decreto del
Presidente della Repubblica n.616 del 1977.
E' da ritenere, peraltro, che il proprietario possa chiedere al sindaco la
concessione in sanatoria, per conservare, al momento del rilascio da parte
dell'amministrazione statale, l'immobile con le modifiche strutturali e d'uso
realizzate da detta amministrazione, di fatto o in base ad autorizzazione. Ci ,
ovviamente, alle condizioni stabilite per la sanatoria della legge n.47 del
1985: stante che la facolt di operare in modo "difforme dalle prescrizione e
dai vincoli delle norme o dei piani urbanistici ed edilizi" riconosciuta
dall'art.81 del decreto del Presidente della Repubblica n.616 del 1977 alle
amministrazioni statali, pu incontrare, per il privato, il limite posto dalle
disposizioni della menzionata legge che prevedono l'insanabilit o la sanabilit
condizionata delle opere eseguite in zone vincolate.
3.3. L'OGGETTO DELLA SANATORIA (Art.31)
Come si detto, la legge prevede una sanatoria ampia anche sotto il profilo
oggettivo. Salvo quanto si dir a proposito delle condizioni ed esclusioni
previste dagli artt. 32 e 33, possono essere sanate le "costruzioni" e le "Altre
opere": cio non solo gli edifici, ma anche i manufatti di ogni tipo, e le opere
di urbanizzazione. Si tratta, insomma, per usare l'espressione dell'art.1 della
legge n.10 del 1977 di tutte le opere che comportano trasformazione urbanistica
ed edilizia del territorio.
Quanto agli abusi, sono suscettibili di sanatoria le opere eseguite senza
licenza o concessione edilizia, o autorizzazione, o in difformit dalle stesse;
oppure in base a titolo annullato, decaduto o divenuto inefficace o nei
confronti sia in corso procedimento di annullamento o di declaratoria di
decadenza in sede giudiziaria o amministrativa.
A questo ultimo riguardo deve rilevarsi che il riferimento alla licenza,
concessione edilizia o autorizzazione "prescritte da norme di legge o di
regolamento" esclude dalla necessit della sanatoria poich non si tratta di
opere abusive le costruzioni realizzate prima dell'entrata in vigore della legge
urbanistica del 1942 nei comuni nei quali il regolamento edilizio non
prescriveva l'obbligo della licenza edilizia. Nello stesso senso anche
l'ultimo comma dell'art.31, che precisa che sono soggette alla sanatoria le
opere ultimate prima del 1o settembre 1967 - cio quelle comprese nella prima
fascia temporale di cui alla tabella allegata alla legge n.47 del 1985 - quando
ai sensi non solo della legge urbanistica del 1942, ma anche dei regolamenti
edilizi comunali era richiesto il rilascio della licenza di costruzione.
Per quanto riguarda le costruzioni realizzate prima dell'entrata in vigore della
legge urbanistica del 1942 - la quale stata la prima a prevedere sanzioni
penali in caso di costruzione in assenza di licenza edilizia o in difformit da
questa - non sembra che esse siano soggette alla sanatoria ove si consideri che
nei loro confronti viene meno l'oggetto fondamentale dell'istituto e cio
l'illecito penale.
La sanatoria pu essere chiesta anche quando il titolo a costruire, ancora non
annullato, sia sottoposto a procedimento di annullamento o di declaratoria di
decadenza in sede giudiziaria o amministrativa. La disposizione riguarda opere
che potrebbero essere state realizzate legittimamente e che tali potrebbero
risultare a conclusione del procedimento. Tuttavia il legislatore ha ritenuto di
dare all'interessato la facolt di uscire dall'incertezza connessa con il
procedimento liberandosi, attraverso la sanatoria, da ogni timore circa la sorte
del bene contestato.
Secondo il disposto dell'art.43 la sanatoria applicabile anche ai
provvedimenti sanzionatori ancora in corso: cio a quelli ancora in termini per
l'impugnazione, a quelli nei cui confronti essa sia pendente nonch a quelli
inoppugnabili ma non ancora eseguiti.
Nell'ipotesi di annullamento del titolo abilitante la realizzazione dell'opera,
oggetto della domanda di sanatoria dovr necessariamente essere l'intera opera
la quale per effetto della misura caducatoria va considerata abusiva perch
priva del titolo fin dall'origine. Nell'ipotesi di decadenza o di titolo
successivamente divenuto inefficace, considerata la irretroattivit dei relativi
provvedimenti, la sanatoria dovr invece essere richiesta solo per la parte di
opera realizzata dopo che sia intervenuta la decadenza o l'inefficacia.
3.4. LA DATA DI ULTIMAZIONE (art.31)
La data entro la quale le opere debbono essere ultimate, per essere ammesse alla
sanatoria, il 1o ottobre 1983.
La legge d una definizione di ultimazione (diversa da quella usata dall'art.4
della legge n.10 del 1977, che considera ultimate le opere "abitabili o
agibili") da valere soltanto per la legge n.47 del 1985 e che fa riferimento
all'esecuzione del rustico e al completamento della copertura.
Quanto all'espressione "rustico" essa comprende, oltre alla muratura portante -
negli edifici realizzati con sistemi tradizionali - e l'intelaiatura in cemento
armato o in travi in acciaio, anche le tamponature perimetrali.
Non pu escludersi, tuttavia, che possa considerarsi ultimato un edificio privo
delle tamponature, quando le chiusure esterne siano previste non in laterizio ma
in materiali o strutture prefabbricate da applicare: quali potrebbero essere
vetrate che formano parete o infissi che chiudono le aperture dell'intelaiatura.
Il rustico, insieme alla copertura, deve, comunque, essere tale da rendere bene
individuabile il volume dell'edificio: in aggiunta al volume cos definito non
ammissibile alcuna addizione, salvo i volumi tecnici che, come noto, debbono,
per la loro funzione, essere realizzati al di fuori del corpo dell'edificio e
che, pertanto, non concorrono a formare cubatura.
La copertura potr risultare costituita dal tetto ovvero dal solaio dell'ultimo
piano realizzato: dovr , in ogni caso, concorrere a definire il volume
dell'edificio.
La legge stabilisce anche che, per le opere interne abusive e per quelle non
destinate alla residenza, l'ultimazione corrisponde al completamento funzionale
delle opere medesime. Esse, pertanto, possono essere completate "al rustico" e
cio senza le finiture civili, ma debbono essere tali da permetterne l'uso in
relazione alla funzione cui sono destinate.
L'indicazione, contenuta nella legge, di un termine riferito all'ultimazione per
poter accadere alla sanatoria comporta il divieto di completare le opere che,
alla data stabilita, non erano ultimate nel senso indicato dalla legge medesima.
Qualora, dopo il 1o ottobre 1983, il responsabile dell'abuso avesse continuato i
lavori, la sanatoria potrebbe essere richiesta soltanto per la parte realizzata
prima di tale data, semprech la parte aggiuntiva sia enucleabile e autonoma,
rispetto alla restante costruzione, cos da poter essere sottoposta al regime
sanzionatorio previsto dalla legge n.10 del 1977. Altrimenti, quando quella
aggiuntiva costituisca la parte pi rilevante della costruzione, tale da
caratterrizzarla tipologicamente o strutturalmente, l'edificio deve essere
considerato totalmente realizzato dopo la data di riferimento.
A questo proposito deve farsi presente - come gi accennato - che l'art.43
stabilisce una deroga al principio generale, nel senso che le opere "non
ultimate" nel senso indicato dal comma 2 dell'art.31, per effetto di
provvedimenti amministrativi e giurisdizionali, possono non solo ottenere la
sanatoria, ma anche essere completate <<limitatamente alle strutture realizzate
e ai lavori che siano strettamente necessari alla loro funzionalit >>.
La diversa terminologia usata ("struttura realizzata" e non "rustico e copertura
ultimata", come al comma 2 dell'art.31); nonch il fatto che i lavori di
completamento possono riguardare la "funzionalit " delle strutture, mostrano
come il legislatore abbia avuto una particolare considerazione per i soggetti
che abbiano ottemperato al provvedimento di sospensione. Infatti, le "strutture"
nelle costruzioni in cemento armato o in travi di ferro non comprende anche le
tamponature; ed inoltre l'art.43 non chiede la loro previa ultimazione. Anzi,
esso consente il completamento funzionale delle strutture in qualsiasi stato si
trovino "realizzate" fino a renderle adatte a svolgere la funzione cui erano
destinate.
Per le opere di cui al comma 5 dell'art.43 il tempo di commissione dell'abuso
determinato dalla data del primo provvedimento amministrativo o giurisdizionale
di sospensione dei lavori: purch , ovviamente, questo sia intervenuto entro il
1o ottobre 1983.
Quando esistano provvedimenti del tipo ora detto, o altri atti o certificazioni
provenienti da pubblici poteri, l'accertamento del tempo di commissione
dell'abuso non crea problemi.
Quando, invece, manchi un provvedimento avente data certa, che individui tale
momento, l'interessato potr dimostrare, attraverso la documentazione in suo
possesso (fatture per la fornitura di materiale, fattura di aziende erogatrici
di servizi pubblici, ecc.), la veridicit della sua affermazione ovvero, in
mancanza di tale documentazione, potr presentare un atto notorio o un atto
sostitutivo di atto notorio.
Comunque, il comune potr accertare la data di effettiva ultimazione dei lavori
nei modi che riterr pi opportuni.
4. OPERE COSTRUITE SU AREE SOTTOPOSTE A VINCOLO (art.32)
L'art.32 pone, innanzitutto, un principio generale: e cio che il rilascio della concessione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a vincolo subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Si tratta di vincoli la cui tutela affidata alla discrezionale valutazione dell'amministrazione che pu consentire, negare o sottoporre a condizioni l'edificazione o, comunque, la trasformazione del territorio. La norma non si riferisce, pertanto, alle destinazioni di piano, il cui rispetto assicurato dal comune nell'esercizio dei suoi poteri, ma ai vincoli posti da amministrazioni diverse da quella comunale.
4.1. IL MOMENTO DELL'IMPOSIZIONE DEL VINCOLO (art.32)
L'art.32 non precisa in quale momento il vincolo deve essere stato imposto,
perch sorga la necessit di acquisire il parere favorevole dell'amministrazione
preposta alla tutela del vincolo medesimo. La norma, anzi usa una espressione
ampia ma che non ne definisce sicuramente l'ambito di applicazione ("opere
eseguite su aree sottoposte a vincolo") che necessita di interpretazione sulla
base dei princ pi generali. E' il principio che trova applicazione quando si
tratti di concessioni di edificare che esse (comprese quelle in sanatoria)
sono rilasciate sulla base della normativa urbanistica vigente al momento del
rilascio.
Pertanto, nessuna questione sorge quando il vincolo preesisteva alla
realizzazione dell'opera abusiva e permane tuttora: alla violazione della
normativa urbanistica si aggiunge quella del vincolo e, conseguentemente,
necessario acquisire il parere dell'amministrazione preposta alla tutela del
vincolo medesimo.
Quando l'opera abusiva stata realizzata in contrasto con un vincolo poi venuto
meno, e pertanto inesistente al momento della concessione in sanatoria ovvero
della formazione del silenzio- assenso di cui al comma 12 dell'art.35, il comma
1 dell'art.32 non trova applicazione e nessun parere deve essere richiesto:
l'amministrazione, d'altra parte, non avrebbe la potest di negare un parere
favorevole, quando il vincolo non esistesse al momento dell'esame dell'opera
abusiva.
Quando, invece, il vincolo intervenuto dopo la realizzazione dell'opera
abusiva necessario chiedere il parere previsto dall'art.32, che sar
rilasciato tenendo conto della esistenza del vincolo in parola. Si tratta,
infatti, di opere che, in precedenza - mancando della concessione o essendo
state realizzate in difformit da questa - non avevano giuridica esistenza; e,
pertanto, in occasione della richiesta di concessione in sanatoria, debbono
essere valutate secondo la normativa vigente al momento del relativo rilascio.
L'art.32, peraltro, lascia al discrezionale apprezzamento dell'amministrazione
preposta alla tutela del vincolo la determinazione in ordine al parere. Tale
amministrazione, cio , deve sempre valutare l'opera in relazione agli interessi
da tutelare: cosicch potrebbe rilasciare parere favorevole alla concessione in
sanatoria, anche quando il vincolo previsto comportasse la inedificabilit
assoluta.
4.2. IL PARERE DELLE AMMINISTRAZIONI PREPOSTE ALLA TUTELA DEL VINCOLO
(art.32).
Il parere delle amministrazioni competenti per il comune obbligatorio - nel
senso che esso non pu provvedere senza aver preso cognizione del parere - e
vincolante ai fini del rilascio della concessione in sanatoria.
Trattandosi di un sub-procedimento , di norma, compito del comune chiedere alla
competente amministrazione il parere: e ci significa anche che ricade sul
comune la responsabilit del rilascio della concessione in conformit a tutti i
pareri necessari.
Tuttavia, ci non esclude che l'interessato possa assumersi il compito di
chiedere direttamente all'amministrazione competente il parere necessario. In
tale caso, egli deve allegare alla domanda di concessione il parere gi
ottenuto; altrimenti, allegher copia conforme della istanza, rivolta
all'amministrazione che tutela il vincolo, affinch il comune possa conoscere
l'esito della istanza in parola: poich , trascorsi 180 giorni dalla
presentazione, il parere si intende reso in senso negativo ed il comune non pu
rilasciare la concessione in sanatoria.
In ogni caso, il privato invia al comune tante copie di domande (con relativa
documentazione) quanti sono i vincoli di cui gli risulti l'esistenza.
Nei casi in cui sia il comune a chiedere il parere, deve farlo con modalit che
permettano di individuare una data certa, appunto perch tale data quella
dalla quale decorre il termine di 180 giorni sopradetto. Il comune, inoltre,
tenuto a comunicare il parere negativo - espresso o tacito - e la conseguente
reiezione della domanda di sanatoria, all'interessato, il quale potrebbe
esperire i rimedi giurisdizionali avverso il provvedimento dell'amministrazione
preposta alla tutela del vincolo.
Il parere dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, se non
rilasciato nel termine di 180 giorni comporta, come si detto,
silenzio-rifiuto. Esso elemento importante nel procedimento di sanatoria,
perch condiziona sia la ripresa dei lavori, sia la formazione del
silenzio-assenso sull'istanza di concessione in sanatoria: e, pertanto, sar
opportuno che le competenti amministrazioni provvedano tempestivamente, anche
perch il silenzio-rifiuto immotivato originerebbe un contenzioso, che vedrebbe
l'amministrazione soccombente.
4.3. I VINCOLI (art.32)
Il comma 2 dell'art.32 stabilisce, poi, che sono sanabili le opere eseguite
abusivamente su aree vincolate dopo la loro realizzazione, purch si verifichino
alcune condizioni.
La prima categoria cui la norma fa riferimento quella delle opere realizzate
lettera a) in difformit dalla normativa antisismica: e la condizione che
l'edificio sia staticamente idoneo o che lo divenga a seguito di un intervento
di adeguamento realizzato in conformit alle disposizioni del decreto del
Ministro dei lavori pubblici in data 15-5-1985.
La lettera b) riguarda le costruzioni realizzate in contrasto con le previsioni
urbanistiche di destinazione ad edifici o spazi pubblici: e, la condizione di
sanabilit consiste in un evento futuro, poich tali costruzioni dovranno
risultare non in contrasto con le varianti di recupero urbanistico che i comuni
formeranno nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regioni ai sensi del capo
III della legge n.47 del 1985. Nell'ipotesi della lettera b), pertanto, il
responsabile dell'abuso deve presentare istanza di concessione in sanatoria nei
termini stabiliti dall'art.35 conseguendo gli effetti collegati a tale
presentazione e al versamento dell'oblazione; ma potr ottenere la concessione
solo dopo l'approvazione della variante di recupero.
E' da ritenere, a questo riguardo, che le regioni e i comuni debbano provvedere,
ai sensi dell'art.29, rispettivamente, a disciplinare la formazione delle
varianti di recupero (comma 1) o a formare tali varianti (comma 3) prima del
rilascio delle concessioni in sanatoria e quindi, prima del termine di cui
all'art.35, comma 12, trascorso il quale si forma il silenzio- assenso sulla
domanda di concessione. Altrimenti - e cio dopo il rilascio esplicito e
implicito della concessione - l'opera abusiva sar considerata sanata e pertanto
legittima a tutti gli effetti, compresi quelli espropriativi: non trover
applicazione, cio il disposto dell'art.16 della legge 22-10-1971, n.865,
secondo il quale, quando sull'area esproprianda insiste un'opera abusiva,
l'indennit determinata in base al valore della sola area.
Deve farsi presente - in relazione alla sentenza n.92 del 1982 della Corte
costituzionale - che, trascorso il termine quinquennale di efficacia delle norme
urbanistiche che prevedono la destinazione ad edifici o spazi pubblici, cessa il
relativo vincolo; e pertanto viene a mancare il contrasto ipotizzato
dall'art.32, lettera b), della legge n.47 del 1985, e le opere abusive debbono
essere considerate come realizzate su area gi vincolata sulla quale il vincolo
venuto meno. Il comune, tuttavia, potrebbe confermare il vincolo con la
variante di recupero.
Infine (lettera c) sono sanabili le costruzioni realizzate nelle fasce poste a
protezione del nastro stradale, a condizione che non costituiscano minaccia alla
sicurezza del traffico. I criteri per stabilire se esista tale minaccia e se,
perci , la concessione in sanatoria debba essere negata, possono indicarsi come
segue:
A) ABUSI SINGOLI SU STRADA IN RETTILINEO.
Quando l'abuso sia costituito da un fabbricato di piccole dimensioni su strada
diritta senza intersezioni, curve o singolarit plano-volumetriche prossime, la
concessione edilizia in sanatoria sar ammissibile ove il manufatto disti dalla
strada almeno 5 m, ovvero almeno met della larghezza della strada, se superiore
tale frazione a 5 m.
B) ABUSI "SINGOLI" SU INTERSEZIONE STRADALE
Sar opportuno assumere una perimetrazione flessibile con valori minimi e
massimi, entro i quali l'amministrazione comunale, sentito l'ente proprietario
della strada, possa adottare le sue determinazioni:
- valore minimo: lo stesso di cui al punto a);
- valore massimo: quello di cui al decreto ministeriale 1-4-1968, n.1404 ma con
distacchi limitati ad una sola lunghezza.
Al di fuori di tali valori, la concessione in sanatoria sar comunque negata.
C) ABUSI PLURIMI O DI DIMENSIONI NOTEVOLI SU STRADA IN RETTILINEO
Non potranno essere rilasciate concessioni quando manchi un distacco pari almeno
alla met dei valori di cui alla tabella dell'art.4, del D.M. 1-4-1968, n.1404.
D) ABUSI PLURIMI SU INTERSEZIONE STRADALE.
Sar opportuno considerare una fascia avente la dimensione:
- minima: corrispondente all'art.5 del decreto ministeriale 1- 4-1968, n.1404
con distacchi limitati ad una sola lunghezza;
- massima: il valore integrale dell'art.5 dello stesso decreto ministeriale.
Al di sotto di detti valori minimi non appare possibile alcuna concessione in
sanatoria.
E) ABUSI SINGOLI O PLURIMI IN CORRISPONDENZA DI CURVE, DOSSI, DISUNIFORMIT
PLANO-VOLUMETRICHE.
L'ampia diversificazione dei casi in concreto riscontrabili suggerisce di
conferire l'accertamento della "minaccia" alla valutazione documentata delle
amministrazioni comunali e degli enti proprietari delle strade, fermo restando
il minimo inderogabile di cui al comma 3 dell'art.19 della legge 6-8-1967,
n.765. Naturalmente, le amministrazioni dovranno tenere massimo conto della
casistica degli incidenti verificatisi in dette zone.
Si ritiene, inoltre, essenziale prescrivere che nei casi c), d) ed e), le
amministrazioni comunali subordinino il rilascio della concessione in sanatoria
alla destinazione a parcheggio, mediante atto d'obbligo in forma pubblica, della
intera fascia residua tra strada ed edificio: a destinazione privata per quanto
richiesto dall'art.18 della legge 6-8-1967, n.765, e dall'ultimo comma
dell'art.26 della legge n.47 del 1985, ed anche a destinazione pubblica ove nei
fabbricati coesistano attivit commerciali, artigianali o produttive.
Comunque, il rilascio della concessione, per le costruzioni nelle fasce di
rispetto stradale, subordinato anche al parere favorevole dell'ente
proprietario della strada.
Quando le condizioni indicate non si verifichino, le opere abusive sono da
considerarsi non suscettibili di sanatoria; e pertanto, nei loro confronti
trovano applicazione le disposizioni del capo I.
Per le opere abusive realizzate da privati su aree di propriet dello Stato o di
enti pubblici territoriali, senza titolo che abiliti al godimento del suolo, il
rilascio della concessione o dell'autorizzazione in sanatoria subordinato
anche alla disponibilit dell'ente a concedere onerosamente l'uso del suolo su
cui insiste la costruzione.
Le opere in questione, tuttavia, ai sensi dell'art.33 della legge, sono
insuscettibili di sanatoria anche dopo aver eventualmente ottenuto la
concessione del suolo in tutti i casi in cui ricadono in zone sottoposte a
vincolo di inedificabilit ovvero, ai sensi dell'art.32, sono sanabili soltanto
se si verifichino le condizioni ivi previste.
5. OPERE NON SUSCETTIBILI DI SANATORIA (art.33)
L'indicazione delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, contenuta
nell'art.33 comprende il contrasto con <<ogni... vincolo che comporti la
inedificabilit delle aree>>. Quest'ultima dizione contenuta nella lettera d)
deve considerarsi di carattere residuale con la conseguenza che le lettere
precedenti sono meramente esemplificative.
L'ampiezza dell'indicazione evidente anche in relazione alla inclusione, tra i
vincoli tutelati, di quelli imposti non solo dalle leggi, statali e regionali,
ma anche da strumenti urbanistici.
Le opere in questione, tuttavia, debbono essere state realizzate dopo
l'imposizione del vincolo, per essere insuscettibili di sanatoria.
L dove l'opera sia stata realizzata prima dell'imposizione del vincolo si
evidentemente al di fuori dell'art.33 ma non per questo al di fuori di ogni
fattispecie limititativa. Si ritiene infatti che debba farsi applicazione della
norma di carattere generale contenuta nel primo comma dell'art.32, con la
conseguenza che i vincoli assumono un contenuto e una efficacia analoghi a
quelli parziali.
Le opere realizzate su immobili vincolati ai sensi della legge n.1089 del 1939
sono di sanabilit condizionata, poich la loro esclusione dalla sanatoria si
verifica soltanto nella ipotesi in cui siano incompatibili con la tutela
prevista dalla menzionata legge.
Tale valutazione non pu che competere all'autorit , come individuata ai sensi
dell'art.32, il cui parere negativo - sempre in analogia con quanto previsto in
quest'ultimo articolo - sar vincolante ai fini della sanatoria.
Non si ritiene invece possibile anche l'applicazione in via estensiva della
speciale disciplina del silenzio-rifiuto e pertanto nei casi di omissioni dovr
farsi luogo ai princ pi generali dell'istituto (domanda pi diffida).
Pertanto, il giudizio di insanabilit non pu competere al comune ma, come per
le opere di cui al comma 1 dell'art.32 di spettanza dell'amministrazione
preposta alla tutela del vincolo: il comune (o l'interessato) dovranno,
pertanto, chiedere il parere previsto dalla disposizione ora menzionata.
Il recupero di opere abusive in contrasto con vincoli di inedificabilit
mediante variante allo strumento urbanistico generale, deve considerarsi
inammissibile tutte le volte che il vincolo medesimo posto da leggi statali o
regionali; , invece, da ritenere consentito quando esso previsto dal piano
regolatore. Solo in questa ultima ipotesi il comune pu "disporre"
(modificandolo o eliminandolo) del vincolo preesistente, emanazione della sua
volont .
Per le opere non suscettibili di sanatoria si applicano le sanzioni del capo I
ed in particolare la demolizione, stante la preminente esigenza di assicurare la
salvaguardia dei valori tutelati col vincolo.
6. SOMMA DA CORRISPONDERE PER OTTENERE LA CONCESSIONE IN SANATORIA: L'OBLAZIONE (art.34)
La legge subordina il conseguimento della concessione o dell'autorizzazione
in sanatoria al pagamento di una somma all'erario (oblazione) e, nei casi
previsti, di un'altra somma al comune (contributo di concessione).
Quanto all'oblazione, la somma unitaria a metro quadrato di superficie da
corrispondere indicata nella tabella allegata alla legge, che prevede sette
tipologie di abuso e tre fasce temporali.
La somma da versare determinata - peraltro, in via provvisoria - dal soggetto
che presenta l'istanza di concessione in relazione alla superficie dell'opera o
della parte dell'opera abusivamente realizzata; alla tipologia dell'abuso; al
momento in cui l'abuso stato realizzato. La legge, inoltre, per tener conto di
particolari aspetti, oggettivi e soggettivi, dell'abuso e diversificare
conseguentemente l'oblazione, prevede alcuni correttivi, maggiorativi o
diminutivi, da applicare al valore tabellare.
A) LA TABELLA
Le tipologie degli abusi sono ordinate, nella tabella, in scala decrescente, a
partire da quella di maggior gravit .
La tipologia 1 riguarda le opere realizzate in assenza di titolo o in difformit
da questo, e, comunque, non conformi alle norme urbanistiche ed alle
prescrizioni degli strumenti urbanistici sia al momento in cui i lavori furono
iniziati, sia al momento in cui la domanda di concessione viene presentata.
La tipologia 2 riguarda le opere abusive, nel senso ora detto, al momento
dell'inizio dei lavori, ma conformi alla normativa urbanistico-edilizia alla
data di entrata in vigore della legge n.47 del 1985. Ricadono in tale tipologia
di abuso, pertanto, le opere che sono diventate conformi a seguito di varianti
allo strumento urbanistico, purch approvate non semplicemente adottate - al
momento dell'entrata in vigore della legge: ivi comprese le varianti di recupero
formate dai comuni, nelle regioni - quali il Lazio e la Sicilia - che hanno gi
legiferato in materia, quando i comuni abbiano gi deliberato tali varianti e
queste siano state approvate.
La tipologia 3 riguarda gli abusi formali: cio le opere realizzate in assenza
di titolo, ma conformi alla normativa vigente all'inizio dei lavori. La
concessione in sanatoria, pertanto, pu essere richiesta e rilasciata anche se,
all'entrata in vigore della legge o al momento della presentazione dell'istanza,
la disciplina urbanistica della zona interessata mutata, cos che l'opera
abusiva soltanto formalmente al momento dell'inizio dei lavori , attualmente,
in contrasto sostanziale con la normativa ora vigente.
La tipologia 4 riguarda interventi abusivi eseguiti su edifici esistenti - a suo
tempo realizzati in base a regolare licenza o concessione - che non abbiano
comportato aumento della superficie utile o del volume assentito; opere di
ristrutturazione edilizia realizzate senza titolo; modifiche di destinazione
d'uso.
Ricadono nel primo gruppo di interventi le modifiche della sagoma che abbiano
lasciato invariata superficie e volume assentiti; le lievi traslazioni
dell'edificio, che non siano tali da comportare totale difformit dalla licenza
o dalla concessione, ecc. Ai fini del calcolo dell'oblazione non vanno comunque,
computati - secondo il disposto dell'art.51 - i volumi tecnici e i manufatti
realizzati negli stabilimenti, indicati dalla norma ora citata, anche se per
tali opere deve essere chiesta la concessione in sanatoria, quando siano state
realizzate senza titolo.
Quanto al mutamento della destinazione d'uso, quello preso in considerazione al
punto 4 della tabella allegata alla legge il mutamento accompagnato da opere,
che pu definirsi strutturale; mentre quello funzionale - cio senza
realizzazione di opere - non forma oggetto di sanatoria.
Ci dimostrato dagli atti parlamentari e dalla stessa legge n.47 del 1985.
Innanzitutto, la previsione di una oblazione per tali mutamenti, che esisteva
nella versione del disegno di legge approvata dalla Camera dei deputati,
scomparsa nel successivo iter parlamentare. In secondo luogo, l'art.25, ultimo
comma, della legge riduce entro ambiti precisi e limitati la facolt dei comuni
di disciplinare, eventualmente, il mutamento funzionale di destinazione d'uso.
La soluzione adottata dal legislatore appare, d'altra parte, equilibrata in
relazione ai contrasti giurisprudenziali che si erano verificati vigente la
precedente legislazione.
Inoltre, per essere rilevante ai fini che qui interessano, il mutamento di
destinazione d'uso deve implicare variazione tipologica degli standards previsti
dal decreto ministeriale 2-4-1968.
Ci premesso, deve precisarsi che, di norma, rientrano nella tipologia di abuso
4 le modifiche, con opere, relative a superfici o volumi residenziali - come
tali computati ai fini del rilascio della originaria licenza o concessione - che
abbiano ricevuto altra destinazione: cos ad esempio, la trasformazione di una
abitazione in studio professionale.
Non rientrano invece nella tipologia 4 ma in quella 1 - od eventualmente nella 2
o nella 3 - le trasformazioni, con opere, di superfici o volumi non computati ai
fini del rilascio del titolo originario, in superfici o volumi destinati alla
residenza o all'uso produttivo. Cos , ad esempio, ricadr nella tipologia 1 (o 2
o 3) la trasformazione di soffitte, cantine, stenditoi o lavatoi coperti (ove il
regolamento edilizio non li ricomprenda nei volumi considerati ai fini del
computo dell'indice di edificabilit ) in abitazione; nella stessa tipologia
ricadr la chiusura di spazi aperti (ad esempio: balconi) anche con pareti
vetrate; o la chiusura di portici o di altri spazi aperti individuati da
pilastri. In questi casi - poich la modifica di destinazione ha comportato non
solo un uso diverso, ma anche l'aumento del volume o della superficie utile -
dovr essere corrisposto anche il contributo di concessione, nella misura
stabilita dalle disposizioni regionali.
Le tipologie 5 e 6 riguardano ambedue gli abusi consistenti in opere di restauro
e risanamento conservativo eseguite senza titolo in difformit da questo: quando
tali opere sono realizzate nei centri storici - purch non si tratti di
interventi finalizzati all'adeguamento igienico, che ricadono nella tipologia 6
- sono assoggettati alla pi onerosa oblazione prevista per la tipologia 5.
La tipologia 7 prevede le opere di manutenzione straordinaria realizzate senza
titolo o in difformit da questo; le opere o modalit di esecuzione non
valutabili in termini di superficie o di volume; le varianti in corso d'opera.
Quanto alle opere di manutenzione straordinaria, rientrano nella tipologia
quelle che riguardano l'esterno degli edifici e, comunque, quelle che non
rientrano della categoria delle "opere interne" di cui all'art.26.
Per le opere non valutabili in termini di superficie o di volume (ad esempio:
scale, apertura o chiusura di vani per finestre o porte; piccole pensiline,
ecc.) deve farsi presente che l'oblazione prevista deve essere pagata una sola
volta, anche se nell'ambito della stessa unit immobiliare siano stati
effettuati pi abusi dello stesso tipo: quando, ad esempio, siano stati aperti
due vani finestra; ovvero sia stata chiusa una finestra e aperta un'altra.
Quando, tuttavia, per la quantit delle opere e per il loro collegamento
funzionale, anche con opere interne, l'intervento realizzato debba considerarsi
ricadente in altra tipologia di abuso (ad esempio ristrutturazione edilizia) la
richiesta di concessione in sanatoria non potr riguardare le singole opere (non
valutabili in termini di superficie o di volume) ma l'intervento complessivo
realizzato.
Infine, nella tipologia 7 ricadono abusi previsti anche in altre tipologie,
quando siano stati commessi in corso d'opera. Le opere debbono avere le
caratteristiche indicate all'art.15 della legge n.47 del 1985; per esse la
concessione in sanatoria necessaria, in quanto non stata richiesta
l'approvazione prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori; o, meglio,
prima del rilascio del certificato di abitabilit , come precisa il comma 12
dell'art.15 della legge n.10 del 1977 vigente quando le opere venivano
realizzate.(art.2 L.47/85).
Quanto alle note della tabella deve farsi presente che la nota 1 era stata
introdotta nel disegno di legge quando la oblazione veniva calcolata in
percentuale del contributo di concessione, determinato, secondo i parametri
regionali, alcune volte in base alla superficie ed altre volte in base al
volume. L'oblazione, cos come configurata nella legge approvata, fa, invece,
esclusivo riferimento alla superficie.
Deve, infine, sottolinearsi che la nota 4 precisa che l'oblazione non pu
essere, in nessun caso, corrisposta in misura inferiore a quella prevista per la
tipologia settima.
b) I COEFFICIENTI CORRETTIVI
Come si detto, la legge prevede alcuni coefficienti maggiorativi o diminutivi
dell'oblazione, per tener conto di situazioni soggettive ed oggettive.
Speciale considerazione riservata, alla prima casa: (il cosiddetto abusivismo
di necessit ) per la quale l'oblazione ai fini del rilascio della concessione
ridotta di un terzo.
Tale riduzione concessa purch si verifichino due condizioni. La prima che
l'abitazione sia stata "eseguita o acquistata" dal soggetto che presenta
l'istanza; e pertanto il richiedente deve essere il proprietario dell'immobile
da sanare. Non possono, conseguentemente, chiedere il beneficio della riduzione
soggetti che usufruiscono dell'opera abusiva come "prima abitazione" ma a titolo
diverso dalla propriet (locazione, uso, abitazione, ecc.) anche se legati al
proprietario da vincoli di parentela; n pu chiedere tale beneficio il
proprietario di uno o pi alloggi che abbia destinato questi a "prima
abitazione" di parenti, anche in primo grado.
La seconda condizione che il richiedente la sanatoria risieda nell'unit
immobiliare per la quale ha presentato la relativa domanda; a meno che si tratti
di opera ultimata, ma non completata, ai sensi dell'art.31 e, pertanto, non
abitabile.
La riduzione si applica per unit immobiliari di qualsiasi superficie - purch
non si tratti di abitazioni di lusso, ovvero classificate catastalmente A1 -
limitatamente ai primi 150 mq. Pertanto, il calcolo dell'oblazione, quando
l'abitazione superi la misura ora indicata, dovr essere effettuato distinguendo
le superfici in relazione al diverso regime cui sono sottoposte.
Una ulteriore riduzione, pari al 50 per cento dell'importo gi ridotto,
concessa ai soggetti - anche in questo caso non pu trattarsi che dei
proprietari - che stipulano con il comune la convenzione o l'atto di obbligo per
determinare canoni di locazione e prezzi di vendita delle unit immobiliari,
costituenti prima abitazione.
La riduzione di un terzo e quella connessa al convenzionamento si applicano, ai
fini della determinazione dell'oblazione, per intere unit immobiliari
costituenti prima abitazione e non per abusi consistenti in ampliamenti,
interventi sul patrimonio edilizio esistente, ecc. pur realizzati in una prima
abitazione. Anche per la prima abitazione vale il disposto della nota 4 della
tabella, circa l'importo minimo da corrispondere.
Il normale convenzionamento, ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n.10 del
1977, che consente di ottenere la riduzione del contributo di concessione alla
sola quota commisurata alle opere di urbanizzazione, pu , invece, essere chiesto
da qualsiasi soggetto che presenti l'instanza di concessione in sanatoria, alle
condizioni previste dalle convenzioni comunali.
Quanto alle maggiorazioni, quella del comma 2 generale: essa si applica, cio ,
a tutte le opere abusive aventi superfici superiori a quelle indicate nel comma
medesimo; a meno che non si tratti degli abusi indicati al quinto comma, per i
quali prevista una specifica disciplina delle riduzioni e delle maggiorazioni.
Deve, infine, farsi presente, quanto alle maggiorazioni previste per le
superfici, che esse si applicano alle singole opere abusive aventi specifica
rilevanza e autonomamente utilizzabili e costituenti, di norma, una unit
immobiliare; e non al complesso delle opere eventualmente realizzate dal
soggetto istante nell'ambito del comune o dell'intero territorio nazionale.
Quando, tuttavia, le opere abusive costituiscano un complesso unitario, sia pure
suddiviso o suddivisibile in pi unit immobiliari, le maggiorazioni previste
dal comma 2 si applicano all'intera opera abusiva, almeno fino a quando questa
resti nella disponibilit del costruttore o, comunque, di un unico proprietario.
E pertanto dovranno essere sommate, ai fini della maggiorazione dell'oblazione
le superfici di singole unit immobiliari comprese nello stesso edificio o
quelle degli edifici compresi in una lottizzazione abusiva; non cos per quelle
di unit immobiliari ubicate in zone diverse, sia pure appartenenti allo stesso
proprietario. Invece, le maggiorazioni relative alla superficie si applicano
quando il richiedente la sanatoria sia l'acquirente- proprietario di pi unit
immobiliari ubicate in una singola "opera abusiva".
7. RATEIZZAZIONI (art.36)
L'oblazione pu essere rateizzata. Tutti i soggetti che presentano la domanda
di sanatoria possono corrispondere l'oblazione in tre rate: una al momento della
presentazione della domanda pari alla met e le altre due, maggiorate del 10 per
cento in ragione di anno, rispettivamente nei successivi 120 e 60 giorni. Ma
quando l'abuso costituisce la prima abitazione, il responsabile dell'abuso
medesimo pu ottenere una rateizzazione maggiore: 16 rate trimestrali per chi
abbia i requisiti di reddito per essere assegnatario in locazione di un alloggio
di edilizia pubblica sovvenzionata e 8 rate, egualmente trimestrali, quando il
reddito sia quello previsto per accedere ai mutui agevolati dell'edilizia
residenziale pubblica.
Il numero di rate sopraindicato il massimo concesso dalla legge; ma - stante
il limite minimo di importo di ciascuna rata, fissato in 150.000 lire - quando
l'importo dell'oblazione non sia elevato, la rateizzazione fruibile potr
risultare contenuta in un numero minore di trimestralit .
Anche per la rateizzazione vale quanto si detto a proposito delle riduzioni
dell'oblazione per la prima abitazione: e cio che essa non si applica quando si
tratti di ampliamenti, interventi su fabbricati esistenti, ecc.
Deve, infine, farsi presente che il disposto dell'art.4 del decreto legge
22-7-1985, n.356, che fissa la prima rata dell'oblazione in una somma pari alla
met dell'oblazione, non trova applicazione quando la rateizzazione effettuata
nelle ipotesi previste ai commi 1 e 2 dell'art.36.
8. IL CONTRIBUTO DI CONCESSIONE (art.37)
Oltre la somma da corrispondere all'erario a titolo di oblazione, il
responsabile dell'abuso deve versare al comune il contributo di concessione
(art.37). Questo dovuto per le opere abusivamente realizzate dopo l'entrata in
vigore della legge n.10 del 1977, purch non sia stato versato in precedenza:
come pu verificarsi quando una costruzione sia stata eseguita in base a
concessione edilizia, ma in totale difformit dal titolo ottenuto.
La misura del contributo e le modalit di versamento sono stabilite dalle leggi
regionali che possono modificare le precedenti disposizioni in materia.
Un contributo concessorio, in misura non superiore a quello commisurato alle
opere di urbanizzazione, pu , inoltre, esser previsto, sempre con legge
regionale, anche per il periodo precedente all'entrata in vigore della legge
n.10 del 1977, compreso tra il 1o settembre 1967 e il 30 gennaio 1977.
E' da far presente che i soggetti indicati all'art.6 (titolare della
concessione, committente, costruttore, direttore dei lavori), i quali presentano
autonoma domanda di oblazione ai sensi e per gli effetti dell'art.38 della legge
n.47 del 1985, non debbono corrispondere il contributo di concessione, che resta
a carico del richiedente la concessione; e ci anche in relazione al principio -
affermato dal Consiglio di Stato e divulgato dal Ministero dei lavori pubblici
con la circolare del 30-7-1981, n.1669 - secondo il quale il contributo di
concessione ha natura di corrispettivo per le opere di urbanizzazione che il
comune ha tenuto a realizzare e, pertanto, non pu essere riscosso pi di una
volta.
9. PROCEDIMENTO PER LA SANATORIA - LA DOMANDA DI CONCESSIONE (art.35)
Il procedimento per ottenere la concessione o l'autorizzazione in sanatoria
inizia con la presentazione della domanda al comune. Tale domanda deve essere
fatta esclusivamente sui modelli n.47/85 predisposti dal Ministero dei lavori
pubblici e stampati a cura dell'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato,
approvati con decreto ministeriale 19-7-1985.
I modelli sono predisposti in quattro versioni, in relazione alle singole
tipologie di abuso relative ad opere ad uso residenziale (mod. 47/85-A per le
tipologie 1, 2, 3; mod. 47/85-B per le tipologie 5 e 6; mod. 47/85-C per la
tipologia 7) in una versione relativa alle opere non destinate alla residenza,
per tutte le tipologie (modello 47/85-D); oltre ad un modello riepilogativo
(modello 47/85-R) delle domande presentate. Essi possono, pertanto, soddisfare
ogni esigenza, per quanto riguarda le dichiarazioni degli interessati. Nulla
vieta, tuttavia, che in casi specifici - ove si ritenga opportuno fornire altri
dati oltre quelli richiesti, ovvero segnalare particolari situazioni che non
trovano spazio nei modelli - si alleghi al modello uno o pi fogli aggiunti,
debitamente firmati, con l'indicazione degli elementi e dati integrativi.
I modelli sono stampati in un esemplare per il comune e in due copie, una per il
Ministero dei lavori pubblici, l'altra per il contribuente. L'esemplare per il
comune e la copia per il Ministero sono inseriti nella busta appositamente
predisposta e stampata; la copia per il Ministero deve essere trasmessa dal
comune alla prefettura che provveder a farla pervenire al competente Ministero.
La domanda deve essere presentata entro il termine perentorio del 30 novembre
1985. Essa pu pervenire al comune anche per posta, attraverso plico
raccomandato con avviso di ricevimento.
Nei casi in cui il richiedente la concessione intenda ottenere copia conforme
della domanda presentata - ad esempio per i fini di cui al comma 2 dell'art.40
della legge - deve rivolgersi, di norma, al comune, che tenuto a rilasciarla.
Qualora, tuttavia, l'interessato abbia necessit di ottenere tale documento in
tempi pi brevi di quelli occorrenti al comune, pu provvedere diversamente: ad
esempio, mediante notifica; oppure presentando al notaio, per l'autentica della
firma, l'originale ed una copia della domanda di concessione e chiedendo al
comune di apporre il proprio timbro e numero di protocollo, senza attestazione
di conformit , sulla copia autenticata.
La legge prevede due ipotesi particolari, nelle quali consentito presentare la
domanda entro termini diversi da quello generale. La prima ipotesi considera la
eventualit che il titolo a costruire - relativamente ad opere ultimate entro il
1o ottobre 1983 - venga annullata ovvero dichiarato decaduto o inefficace dopo
l'entrata in vigore della legge n.47 del 1985. In tal caso assegnato
all'interessato un termine di 120 giorni, a partire dalla data di notifica del
provvedimento per presentare la domanda.
A questo riguardo deve farsi presente che l'art.31 stabilisce che possono
chiedere la concessione in sanatoria coloro "nei cui confronti sia in corso
procedimento di annullamento di declaratoria di decadenza in sede giudiziaria o
amministrativa". Il termine di cui all'art.35 riguarda, pertanto, i procedimenti
di annullamento o di dichiarazione di decadenza o di inefficacia iniziati prima
dell'entrata in vigore della legge n.47 del 1985; non quelli eventualmente
instaurati, anche entro il 30 novembre 1985, avverso provvedimenti comunali o
regionali di annullamento o di declaratoria di decadenza, emessi dagli organi
competenti.
La seconda ipotesi prevista dall'art.40, secondo il quale, quando l'abuso non
riguardi totale difformit o assenza del titolo, la domanda di concessione in
sanatoria pu essere presentata entro un anno dall'entrata in vigore delle legge
n.47 del 1985, sia pure dietro pagamento di una oblazione doppia rispetto alla
norma.
La domanda di concessione in sanatoria deve essere presentata per singole unit
immobiliari, cos come accatastate ovvero suscettibili di accatastamento. Le
connessioni tra singole unit immobiliari - nel senso indicato all'art.34 - che
possono portare al cumulo delle superfici ed alla maggiorazione dell'oblazione
debbono risultare dal modello utilizzato.
Qualora si verificasse che, in un edificio abusivo composto di pi unit
immobiliari alcuni proprietari soltanto provvedano a chiedere la concessione in
sanatoria, nulla vieta che la sanatoria venga rilasciata per una parte soltanto
dell'edificio. Ai soggetti che hanno presentato l'istanza di concessione sar
accordato - alle condizioni di legge - il certificato di abitabilit ; ai
soggetti inerti saranno applicate le sanzioni, secondo il disposto dell'art.40,
che consisteranno nella gratuita acquisizione delle unit immobiliari non
sanate.
9.1. LA DOCUMENTAZIONE (art.35)
Alla domanda debbono essere allegati alcuni documenti. Il primo tra essi
costituito dalla prova dell'eseguito versamento dell'oblazione. Esso va
effettuato esclusivamente sui moduli di conto corrente postale appositamente
predisposti e in distribuzione presso gli uffici postali.
Quanto alla documentazione tecnica, l'art.35 non prescrive la presentazione del
progetto, ma soltanto che siano allegate alla domanda la descrizione delle
opere, le dichiarazioni sullo stato dei lavori, la documentazione fotografica,
ecc.
Deve, tuttavia, rilevarsi che la documentazione prodotta deve essere tale da
consentire al comune di rilasciare la concessione o l'autorizzazione in
sanatoria richiesta. D'altra parte essa deve dare all'interessato la certezza
del suo diritto: solo la chiara documentazione di ci che stato sanato lo
metter al riparo da futuri accertamenti di abusi presunti e gli dar la
possibilit di ottenere i provvedimenti eventualmente necessari per modificare
l'opera sanata. Inoltre, quando l'opera ultimata al rustico, ma non
completata, necessario rappresentare al comune, che deve rilasciare la
concessione, come l'opera sar completata nella distribuzione interna, nelle
finiture, ecc.
E' pertanto da ritenere - fermo restando che, ai sensi del comma 9 dell'art.35
il comune pu chiedere integrazioni dei documenti presentati - che, quanto meno
per le prime tre tipologie di abuso sia opportuno se non necessario, presentare
anche il progetto delle opere. Il modello di domanda, comunque, corredato da
una busta che pu contenere anche gli atti progettuali.
Tornando alla documentazione esplicitamente prescritta dall'art.35, deve farsi
presente che la "descrizione delle opere" di cui alla lettera a) - necessaria
sia per le costruzioni ultimate ma non completate sia per quelle abitabili o
agibili - effettuata correttamente compilando in tutte le sue parti il modello
di domanda di concessione predisposto dal Ministero dei lavori pubblici.
La documentazione della lettera b) riguarda, invece, essenzialmente - anche se
non unicamente - le opere ultimate al rustico ai sensi del comma 2 dell'art.31
ma non ancora completate. La dichiarazione sullo stato dei lavori, corredata
dalla documentazione fotografica e la perizia giurata sulle dimensioni e sullo
stato delle opere quando l'opera abusiva superi i 450 mc.- sono necessarie per
individuare con certezza la consistenza delle opere da sanare, quando le opere
medesime non siano ancora completate.
Quanto alla certificazione attestante l'idoneit statica delle opere,
essa deve essere sempre presentata, quando l'opera abusiva superi i mc.450 e
deve riguardare anche l'intero edificio nei casi in cui l'opera medesima, avente
volume superiore alla detta misura, faccia parte di un edificio di maggiori
dimensioni, per l'evidente ragione che un carico supplementare influisce sulla
statica dell'intero edificio.
Quando un edificio abusivo superi il volume in questione, ma sia formato da pi
unit immobiliari, tutte inferiori a detta misura ed appartenenti a diversi
proprietari, la certificazione relativa allo stato delle opere e all'idoneit
statica deve essere presentata dall'amministrazione condominiale, ove esista;
ovvero da uno dei proprietari anche per gli altri. Il sindaco, comunque, pu
condizionare il rilascio delle singole concessioni in sanatoria alla
presentazione di detta certificazione.
I soggetti che intendono chiedere la riduzione della oblazione per la prima
abitazione debbono inoltre allegare (lettera c) un certificato di residenza. Nel
caso in cui l'alloggio ultimato non sia abitabile, perch incompleto,
l'interessato potr allegare una dichiarazione per affermare di aver eseguito -
prima del 1o ottobre 1983 - o acquistato l'unit immobiliare allo scopo di
destinarla a propria prima abitazione e di assumere l'obbligo di abitarla appena
completata. Gli stessi soggetti, se intendono ottenere la rateizzazione prevista
dall'art.36 sono tenuti a presentare anche la dichiarazione dei redditi. I
responsabili di opere abusive destinate alla produzione allegano alla domanda un
certificato della competente camera di commercio dal quale risulti che la sede
dell'impresa - nel senso di luogo nel quale si svolge l'attivit produttiva, non
di sede legale - situata nei locali per i quali si chiede la concessione in
sanatoria. Ci ai fini dell'applicazione del disposto del comma 5 dell'art.34,
e, in particolare, per determinare le riduzioni dell'oblazione previste in
relazione alle superfici coperte complessive, che appunto spettano a chi
utilizzi l'opera per attivit produttive e non al costruttore - venditore
dell'opera o all'imprenditore che non utilizza i locali abusivi per lo
svolgimento della sua attivit . Le maggiorazioni dell'oblazione, invece,
colpiscono, comunque, il soggetto che richiede la sanatoria.
Deve, solo, precisarsi che le imprese agricole, le quali non sono iscritte alla
camera di commercio, in sostituzione del certificato camerale, possono
presentare altra attestazione, quale, ad esempio, quella riguardante la
qualifica di coltivatore diretto rilasciata dal comune, ovvero analoga
dichiarazione delle organizzazioni professionali o sindacali dell'agricoltura,
ecc.
Infine, tutti coloro i quali chiedono la concessione in sanatoria, devono
allegare la prova dell'avvenuta presentazione all'ufficio tecnico erariale della
documentazione necessaria per l'accatastamento; ovvero, quando l'accatastamento
sia gi avvenuto, la relativa certificazione.
Qualora il professionista incaricato di rilasciare la certificazione statica non
ritenga l'opera "collaudabile" l'interessato deve presentare un progetto di
adeguamento, anch'esso redatto da un tecnico abilitato.
Tale progetto - stante il limitato tempo a disposizione - pu essere presentato
anche separatamente dalla domanda: ma, comunque, entro 120 giorni da questa. Il
comma 6 dell'art.35 precisa, infatti, che entro tale termine "l'interessato
integra, ove necessario, la domanda a suo tempo presentata". Pertanto, nella
ipotesi ora fatta, l'interessato dovr , nel presentare la domanda, dichiarare la
inidoneit statica della costruzione, ed il proprio intendimento di presentare
un progetto di adeguamento; nei 120 giorni successivi presenter il progetto
preannunziato; al momento della ultimazione dell'intervento di adeguamento
presenter la certificazione di idoneit statica; il rilascio della concessione
seguir la presentazione della detta certificazione.
Quanto al progetto in questione, deve precisarsi che la sua qualificazione "di
adeguamento" sta a significare che esso deve prevedere interventi sulle
strutture che non modifichino l'edificio nella sua consistenza volumetrica e di
superficie; e che, anzi, conservi le strutture gi realizzate, pur rendendole
staticamente idonee in relazione alla loro funzione. Non sarebbe, pertanto,
ammissibile non solo un ampliamento dell'esistente, ma neppure una demolizione e
ricostruzione, quando le strutture fossero talmente inidonee, da non poter
essere rese staticamente collaudabili mediante opere di adeguamento.
Deve sottolinearsi - a proposito sia della certificazione statica che del
progetto di adeguamento - la rilevanza e la delicatezza del compito affidato al
professionista. Detta certificazione sostituisce, infatti, a tutti gli effetti,
gli accertamenti, in ordine alla idoneit statica, al cemento armato, al
rispetto delle norme sismiche, altrimenti attribuiti agli uffici statali e
regionali. Si tratta, in concreto, del trasferimento al professionista di
compiti normalmente spettanti ad uffici pubblici. Questi ultimi peraltro sono
senz'altro autorizzati ad effettuare tutti gli interiori accertamenti ritenuti
necessari.
Come si detto, il comma 6 dell'art.35 d la facolt all'interessato di
integrare, nei 120 giorni successivi alla presentazione della domanda, la
domanda medesima. La disposizione, insieme a quella del comma 9 che faculta il
sindaco ad invitare, ove lo ritenga necessario, l'interessato ad integrare la
documentazione presentata, rende palese che la presentazione della domanda
soggetta ad un termine perentorio, ma che l'incompletezza della documentazione
non motivo di invalidit della domanda medesima.
Il comma 7 dell'art.35 riguarda le costruzioni abusive, realizzate in
comprensori lottizzati: in questa ipotesi non sufficiente il versamento
dell'oblazione per ottenere il rilascio della concessione in sanatoria, ma
necessario anche assumere, mediante convenzione, l'impegno a partecipare, per la
quota di spettanza, agli oneri di urbanizzazione dell'intero comprensorio.
9.2. IL COMPLETAMENTO DELLE OPERE ULTIMATE (art.35)
Trascorsi 120 giorni dalla presentazione della istanza l'interessato pu
completare l'opera ultimata, purch abbia versato la seconda rata
dell'oblazione.
E' da ritenere, in relazione alla lettera della legge, che le due condizioni -
pagamento della seconda rata dell'oblazione e decorso del termine - debbano
essere ambedue presenti e non sia sufficiente, perci , pagare due rate
dell'oblazione per chiedere al comune di iniziare i lavori.
Quanto al pagamento, deve rilevarsi che, a seguito del decreto legge 22-7-1985,
n.356, che ha portato l'importo della prima rata alla met dell'intera
oblazione, l'interessato deve corrispondere i tre quarti della intera somma per
poter iniziare i lavori di completamento. I soggetti che fruiscono della
rateizzazione prevista dall'art.36 corrisponderanno, rispettivamente, due
sedicesimi e due ottavi dell'intero; ma, se non vorranno anticipare i versamenti
trimestrali, dovranno attendere 6 mesi per iniziare i lavori.
Il presentatore dell'istanza di concessione o autorizzazione in sanatoria pu
completare i lavori <<sotto la sua responsabilit >>.
E ci sta a significare che tocca all'interessato controllare il rispetto della
normativa e del progetto presentato al comune. Tra l'altro, deve ottenere il
parere di cui al comma 1 dell'art.32, ove necessario; e deve accertarsi che
l'opera non ricada in una delle ipotesi di insuscettibilit della sanatoria di
cui all'art.33.
Il comune - cui l'interessato deve notificare il proprio intendimento, ha 30
giorni per intervenire, nel senso di comunicare eventuali fatti ostativi
all'esecuzione dei lavori; ma il decorso del termine non priva il comune - anche
inerte - dei suoi poteri di vigilanza e di repressione, pur dopo l'esecuzione
dei lavori. L'esecuzione dei lavori di completamento quando l'opera non sia
suscettibile di sanatoria, ovvero l'esecuzione di modifiche delle strutture
ultimate ai sensi dell'art.31 o l'aver disatteso il parere sfavorevole della
competente amministrazione, comportano l'applicazione delle sanzioni previste al
capo 1 della legge n.47 del 1985.
Quanto al parere delle amministrazioni competenti alla tutela del vincolo,
spetta all'interessato avanzare la relativa richiesta e trasmettere al comune il
parere ottenuto.
9.3. IL PROCEDIMENTO IN SEDE COMUNALE (art.35)
Il comma 9 disciplina il procedimento in sede comunale. Il sindaco tenuto a
fare gli accertamenti che ritenga opportuni e che varieranno in relazione allo
stato dell'opera. Egli, comunque, pu chiedere all'interessato i documenti a suo
avviso indispensabili ai fini del rilascio della concessione o
dell'autorizzazione: sempre, tuttavia, considerando che il titolo richiesto -
verificandosi le condizioni di legge - un atto dovuto. E, pertanto, andrebbe
oltre il consentito il sindaco che chiedesse documentazione relativa a
condizioni o ad esclusioni non previste dalla legge; ovvero che subordinasse il
rilascio della concessione al verificarsi di tali condizioni. Il sindaco,
comunque, potr sempre richiedere documentazione tecnica relativa all'opera, a
cominciare dal progetto; nonch altri documenti o elaborati intesi ad
individuare l'opera in tutte le sue caratteristiche.
E' da rilevare che il disposto del comma 9 ribadisce l'interpretazione prima
data, secondo la quale la documentazione pu essere presentata fino a quando il
comune non abbia deciso in ordine all'istanza: la quale non invalida per la
incompletezza della documentazione.
Il sindaco tenuto anche a verificare l'esattezza dell'oblazione determinata
provvisoriamente dal presentatore della domanda e a rideterminarla in via
definitiva: sotto questo profilo egli responsabile nei confronti dell'erario
del mancato controllo.
Eseguiti, cos , i dovuti accertamenti, il sindaco rilascia la concessione in
sanatoria, determinando anche il relativo contributo che, diversamente
dall'oblazione, deve essere corrisposto all'atto del ritiro della concessione;
salva la rateizzazione che, secondo il disposto della legge regionale sar
accordata all'interessato che ne abbia fatto richiesta.
La legge precisa che il sindaco non pu rilasciare la concessione ove
l'interessato non abbia versato l'intero importo della oblazione, ivi compreso
il conguaglio eventualmente richiesto al momento della determinazione definitiva
dell'oblazione medesima. Egli, pertanto deve ricevere la prova del versamento e
conservarla, poich , in relazione al disposto dell'art.40, comma 1, la mancata
effettuazione dell'oblazione fa considerare la domanda di concessione come non
presentata e comporta l'applicazione delle sanzioni del capo I. Da ci deriva
che, nel caso in cui l'interessato chieda la rateizzazione prevista prima di
aver completato il versamento dell'oblazione.
Il procedimento per il rilascio della concessione deve considerarsi
completamente definito dal comma 9 dell'art.35, nel senso che il sindaco non
tenuto a sottoporre la domanda agli organi tecnico-consultivi, ed in particolare
alla commissione edilizia: fermo restando che non gli preclusa la facolt di
sentire, quando lo ritenga opportuno, il parere di uffici o della stessa
commissione.
La legge prevede il cosiddetto "silenzio-assenso" che si forma trascorsi 24 mesi
dalla presentazione della domanda di concessione in sanatoria. Sono escluse
dall'applicazione della norma, ovviamente, le opere insuscettibili di sanatoria;
per quelle sanabili previo parere favorevole dell'autorit competente alla
tutela del vincolo il termine di 24 mesi decorre dal momento della emissione di
tale parere. E' evidente che il silenzio-assenso non si forma in caso di parere
negativo o di mancata emissione del parere entro 180 giorni dalla richiesta, che
equivale a parere negativo. Inoltre, secondo la norma generale, la concessione
si ha per rilasciata a condizione che l'interessato provveda anche al pagamento
dell'intera oblazione, nonch del contributo di concessione. Quanto a detto
contributo l'interessato provvede a calcolarlo in via provvisoria - cos come
prevede anche l'art.8 della legge n.94 del 1982 - salvo conguaglio.
Il comma 14 precisa che, rilasciata la concessione in sanatoria, deve essere
rilasciato anche il certificato di abitabilit o di agibilit , a speciali
condizioni. Esso, cio pu essere rilasciato anche in deroga alla normativa
regolamentare, purch siano osservate le disposizioni vigenti in materia di
sicurezza statica e di prevenzione degli incendi e degli infortuni.
Per l'applicazione del disposto del comma 14 pi che cercare di individuare le
norme derogabili preferibile considerare inderogabili le norme di legge o
regolamentari in materia di sicurezza e di prevenzione degli incendi: la mancata
osservanza delle altre, infatti, non costituir ostacolo al rilascio del
certificato in questione. Conseguentemente tra le norme derogabili sono da
considerare quelle relative alle altezze interne delle abitazioni, ivi comprese
quelle dell'art.34 della legge n.457 del 1978 - che "prevalgono sulle
disposizioni dei regolamenti edilizi vigenti" - le quali hanno carattere
regolamentare, anche se i relativi regolamenti di esecuzione sono previsti dalla
legge.
E' anche da rilevare che l'abitabilit o l'agibilit in relazione all'uso
dichiarato o presunto: ad esempio, un locale che non potrebbe essere considerato
agibile, se destinato a cinema, per l'inosservanza della normativa di
prevenzione degli incendi, potrebbe ottenere il certificato di agibilit se
fosse destinato a deposito non aperto al pubblico.
10. LE "OPERE INTERNE" (art.26)
L'art.26 prevede una particolare disciplina per una categoria di opere
definite - "interne" - che non trova riscontro nella precedente legislazione. La
nuova disciplina intesa a semplificare e snellire la realizzazione di tali
opere: esse, cio , non sono soggette n alla concessione n alla autorizzazione
essendo sufficiente darne notizia al sindaco, mediante la presentazione di una
relazione a firma di un professionista abilitato alla progettazione.
La disposizione dell'art.26 non di agevole applicazione in quanto le opere in
questione coincidono, almeno in parte, con gli interventi di recupero cos come
definiti dall'art.31 della legge n.457 del 1978. E' pertanto necessario per una
corretta applicazione della norma, individuare esattamente la categoria delle
opere interne, prima attraverso l'esame della stessa norma e, successivamente,
con il raffronto tra il disegno che ne fornisce l'art.26 e le definizioni
dell'art.31 della legge n.457 del 1978.
E' da rilevare preliminarmente che le opere in questione possono interessare sia
le singole unit immobiliari (gli alloggi, in caso di edilizia residenziale, i
manufatti costituenti catastalmente una unit immobiliare negli altri casi) sia
l'intera costruzione.
Ci premesso si pu affermare con certezza che esse, dovendo rispettare la
sagoma e i prospetti dell'intera costruzione, non possono assolutamente
riguardare l'aspetto esterno del fabbricato, compresa la copertura; da ci
deriva che non possono essere considerate "opere interne" aperture, aggetti,
chiusure di balconi, ecc.: in definitiva non possono essere mutati o alterati
l'assetto architettonico e l'estetica dell'edificio, sia pure mediante semplici
fregi.
Il rispetto degli strumenti urbanistico-edilizi adottati e approvati una ovvia
necessit . Poich si tratta di operare su edifici esistenti, il mancato rispetto
degli strumenti - soprattutto di disciplina edilizia - potrebbe derivare, ad
esempio da modifiche, anche lievi, della distribuzione dello spazio interno
all'unit immobiliare tali da comportare la realizzazione di vani di dimensioni
insufficienti ad assicurare condizioni ottimali di areazione o illuminazione.
La norma esclude, inoltre, dalla categoria delle opere interne quelle che
comportano aumento delle superfici utili e del numero delle unit medesime.
Circa la superficie - stante che la norma si riferisce alle costruzioni e non
solo alle unit immobiliari - deve ritenersi che siano consentiti ampliamenti di
tali unit nell'ambito della costruzione, mediante accorpamento totale o
parziale di unit contigue. Non costituisce, comunque, aumento della superficie
utile l'eliminazione o lo spostamento di pareti interne o di parti di esse.
L'aumento del numero delle unit immobiliari, attraverso il frazionamento di
quelle preesistenti, invece, espressamente escluso dalle "opere interne"
poich comporta un maggior "peso" urbanistico: di tutta evidenza, infatti, che
un maggior numero di unit immobiliari comporta la presenza, nella costruzione e
nella zona, di un maggior numero di famiglie o di altri utenti, con conseguenze
di carattere urbanistico, pi o meno sensibili.
Quanto alla esclusione, della categoria delle opere interne, di quelle
necessarie per attuare la modifica della destinazione di uso, della costruzione
o di singole unit immobiliari, deve farsi presente, che la esclusione va letta
e interpretata alla luce dell'ultimo comma dell'art.25.
Nei centri storici, inoltre, i lavori progettati possono essere considerati
opere interne solo se rispettino le caratteristiche originarie sia strutturali,
sia tipologiche, sia funzionali delle costruzioni e delle unit immobiliari.
Quanto alla prescrizione secondo la quale le opere interne non debbono recare
pregiudizio alla statica dell'immobile, essa non pu significare il divieto di
operare sulle strutture: poich altrimenti non si comprenderebbe la necessit
dell'intervento del professionista abilitato alla progettazione. La disposizione
va correttamente interpretata nel senso che gli interventi sulle strutture
debbono essere tali da evitare ogni pregiudizio, sotto il profilo statico.
La semplificazione procedurale prevista dall'art.26 non si applica quando si
tratti di immobili vincolati ai sensi delle leggi di tutela n.1089 e n.1497 del
1939. Al riguardo deve precisarsi che, quando, l'immobile solo parzialmente
vincolato, l'inapplicabilit riguarda soltanto la parte vincolata.
Cos illustrata la norma, necessaria qualche considerazione sui rapporti tra
le "opere interne" e gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, come
definiti dall'art.31 della legge n.457 del 1978.
In realt la categoria delle "opere interne", attraversa tutte le definizioni
della disposizione ora menzionata, pur senza esaurirle; con l'esclusione,
soltanto della "ristrutturazione urbanistica" che, come tale, comporta
trasformazione, appunto, urbanistica del territorio.
Sono pertanto, da esaminare i rapporti tra le opere in questione, da una parte e
gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento
conservativo, ristrutturazione edilizia, dall'altra. E ci necessario in
quanto la legge n.47 del 1985, disciplinando agli artt. 9 e 10 tali interventi,
ne considera il carattere concorrente con le "opere interne" tanto che i due
citati articoli iniziano con l'espressione <<fermo restando quanto disposto dal
successivo art.26>>.
Va chiarito anzitutto che gli interventi di manutenzione ordinaria che
coincidono, quando sono interni, con le opere in parola, sono sottratti ad ogni
controllo comunale, sia pure nella forma della notizia; essi infatti godevano
gi di questo regime di totale libert e non pensabile che il nuovo intervento
legislativo abbia voluto assoggettarli al controllo pubblico.
Gli interventi di manutenzione straordinaria, invece - sottoposti ad
autorizzazione comunale - possono considerarsi "opere interne" semprech non
riguardino l'esterno dell'edificio, se vero che - come prima si detto -
anche il rinnovo di parti strutturali pu essere realizzato con il procedimento
di cui all'art.26.
Quanto agli interventi di restauro e risanamento conservativo, la parte di essi
che non comporta modifiche di destinazione d'uso - anche nel senso di nuove
destinazioni "compatibili" con l'organismo edilizio - e che non comporti
l'eliminazione di elementi estranei a tale organismo, almeno quando si tratti di
elementi che modifichino la sagoma, assoggettabile alla disciplina
dell'art.26. E' ovvio che tale disciplina non trova applicazione nel caso di
restauro di immobili vincolati.
Infine, la ristrutturazione edilizia soggetta a concessione di edificare. E' da
ritenere che nell'insieme sistematico di opere che costituiscono tale
intervento, alcune - quando non riguardino n sagoma n prospetti - possono
rientrare nella categoria delineata dall'art.26. Cos , il ripristino o la
sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio o la modifica o
l'inserimento di impianti. Tuttavia tali opere non possono essere considerate
"interne" quando hanno la finalit tipica della ristrutturazione edilizia, che
quella di giungere ad un organismo edilizio in tutta o in parte diverso dal
precedente. Altrimenti si arriverebbe alla conclusione che, attraverso le opere
interne non si pu modificare la destinazione d'uso, ma consentito trasformare
completamente l'edificio.
Deve, comunque, farsi presente che opere complesse, cio comportanti interventi
di diverso tipo e ampiezza, realizzate in una unit immobiliare o in una
costruzione, non possono essere disarticolate e denunziate separatamente, quando
tra esse esista un rapporto di funzionalit . Cos , non ammissibile presentare
la relazione sulle opere interne e, separatamente, chiedere la concessione per
l'apertura di una o pi finestre o per la realizzazione di altri interventi
esterni, funzionali o comunque, contestuali a dette opere: necessario, in
questa ipotesi, chiedere, a seconda dei casi, l'autorizzazione per la
manutenzione straordinaria o la concessione per la ristrutturazione edilizia.
Cos pure, non possono essere denunciate come opere interne, con successive
relazioni, quelle intese a realizzare un organismo in tutto o in parte diverso
dal precedente. Ancora, non pu essere denunziato come opera interna un
intervento, in s "neutro" ma che, di fatto, prelude ad un mutamento di
destinazione d'uso ed da questo seguito.
La normativa relativa alle opere interne riguarda ogni tipo di edilizia -
residenziale e non - come risulta chiaramente dall'espressione "costruzioni"
usata all'art.26.
In particolare, per ci che concerne l'edilizia industriale, deve farsi presente
che sono da considerare opere interne quelle eseguite entro il perimetro degli
impianti o degli stabilimenti, purch aventi le caratteristiche indicate nella
circolare di questo Ministero in data 16-11-1977, n.1918. Ci in quanto tale
circolare, in relazione alla specificit della tipologia edilizia e
dell'attivit svolta, fornisce una interpretazione ampia dell'intervento
"manutenzione ordinaria" che appare corrispondente alla nozione di "opere
interne" secondo il disposto dell'art.26.
Come si detto, la legge prevede che il proprietario, al momento dell'inizio
dei lavori presenti una relazione firmata da un professionista abilitato alla
progettazione <<che asseveri le opere da compiersi e il rispetto delle norme di
sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti>>.
Il documento da presentare consiste, pertanto, in una semplice relazione, che
potrebbe non essere accompagnata da planimetrie, con la quale il professionista
"assevera" - cio , afferma in base ad un necessario accertamento - quali sono le
opere da compiersi. Con la sottoscrizione della relazione egli dichiara
responsabilmente, inoltre, che le opere da realizzare hanno le caratteristiche
indicate all'art.26 ed in particolare che esse sono state progettate in modo da
rispettare le norme di sicurezza e quelle igienico-sanitarie vigenti.
La relazione dovr essere presentata in duplice esemplare al comune il quale
apporr su quello restituito al presentatore l'attestazione di copia conforme;
tale esemplare sar esibito sul luogo dei lavori e attester l'avvenuta denunzia
delle opere. La relazione potr essere anche spedita con raccomandata con avviso
di ricevimento.
La mancata presentazione della relazione punita con la sanzione pecuniaria
prevista per le opere eseguite senza autorizzazione, ridotta di un terzo.
11. OPERE INTERNE REALIZZATE PRIMA DELL'ENTRATA IN VIGORE DELLA LEGGE
(art.48)
La facolt di regolarizzare con procedura semplificata le "opere interne" data
dalla legge n.47 del 1985 anche a quanti hanno realizzato tali interventi prima
dell'entrata in vigore della medesima legge - prima, cio , del 17 marzo 1985 - o
li avessero in corso a tale data. Il legislatore, avendo stabilito all'art.26,
che le "opere interne" sono sottratte alla concessione ed all'autorizzazione, ha
ritenuto di estendere la nuova disciplina alle opere della stessa natura
realizzate in passato. Peraltro, ha previsto forme ancora pi semplici, per la
relativa denuncia, poich , in luogo della relazione asseverativa del
professionista, richiede soltanto una "relazione descrittiva delle opere
realizzate" inviata al sindaco mediante raccomandata con avviso di ricevimento
entro il 31 dicembre 1985.
La nozione di "opere interne" stata chiarita al punto 10, cui si rinvia.
Quanto alla relazione, essa deve essere firmata dal proprietario dell'unit
immobiliare o della costruzione o da altro avente titolo (amministratore del
condominio, rappresentante di un ente, usufruttuario, ecc.) anche senza
l'assistenza di un professionista.
E' appena il caso di rilevare che quanti abbiano presentato la relazione a firma
del professionista, ai sensi dell'originario art.48, prima delle modifiche
apportate alla legge n.47 del 1985 dal decreto legge n.146 del 1985 convertito
nella legge 21-6-1985, n.298, non debbono ripresentare alcuna relazione.
Quella dell'art.48 pu considerarsi una speciale forma di sanatoria, in quanto
interventi che in precedenza erano soggetti, quanto meno, ad autorizzazione,
possono, pur in mancanza del titolo, essere regolarizzati con la presentazione
del documento suddetto. Per tale sanatoria non trova applicazione il termine del
1o ottobre 1983 stabilito dalla legge n.47 del 1985 per l'ultimazione
dell'opera: il disposto dell'art.48 riguarda infatti tutte le opere realizzate
prima dell'entrata in vigore della legge ovvero in corso alla data del 17 marzo
1985.
Il termine entro cui deve essere presentata la relazione perentorio, nel senso
che l'inerzia del proprietario protratta fino al 31 dicembre 1985 lascia le
opere nella situazione in cui si trovavano alla data di entrata in vigore della
legge: e cio restano abusive se tali erano al momento della loro realizzazione.
Come si gi accennato illustrando l'art.26, in caso di interventi complessi
che comprendano anche "opere interne" queste ultime non possono essere
scorporate del complesso dei lavori e denunciate separatamente, quando tra le
opere eseguite esista un rapporto di funzionalit .
Infatti, quando il complesso delle opere configuri uno degli interventi definiti
all'art.31 della legge n.457 del 1978, sottoposti ad autorizzazione o
concessione, tale intervento che deve essere denunciato; e quando si tratti di
opera realizzata prima del 1o ottobre 1983, non possono essere presentate
separatamente la relazione di cui all'art.48 e la domanda di concessione in
sanatoria per le altre opere abusive, ogni volta che detto rapporto di
funzionalit sussista.
Il rapporto in questione pu mancare quando le varie categorie di opere siano
state eseguite in parti nettamente distinte della costruzione; ovvero quando
esse siano state realizzate in tempi diversi, e cos distanziati tra di loro, da
escludere ogni relazione di continuit .
In questi casi, tuttavia, il presentatore della domanda di concessione in
sanatoria dovr allegare al modello 47 del 1985 indirizzato al comune, insieme
con l'altra documentazione necessaria, anche la relazione di cui all'art.48. Il
comune, quando accerti che tra l'opera abusiva per la quale si chiede la
sanatoria e le "opere interne" di cui alla relazione esista un rapporto di
funzionalit , determina in via definitiva l'importo della oblazione ai sensi
dell'art.35, comma 9, della legge n.47 del 1985, secondo l'abuso effettivamente
commesso. Se, invece, accerti che la domanda in rapporto alla relazione, per la
rilevanza delle omissioni o delle inesattezze riscontrate, da considerare
dolosamente infedele applica le sanzioni di cui al capo I.
12. MANCATA PRESENTAZIONE DELL'ISTANZA (art.40)
L'art.40 disciplina gli effetti della mancata presentazione della domanda di
concessione.
Il comma 1 considera tre distinte ipotesi, in relazione ad opere abusive
realizzate in totale difformit ovvero in assenza di licenza o concessione:
a) la mancata presentazione della domanda nei termini;
b) la presentazione nei termini di una domanda dolosamente infedele;
c) il mancato versamento della somma dovuta a titolo di oblazione.
In queste ipotesi all'abuso commesso si applicano non pi le sanzioni
amministrative vigenti al momento dell'inizio dei lavori, ma quelle del capo I
della legge n.47 del 1985, le quali, come noto, sono pi articolate e rigorose
di quelle precedenti: non si applicano, invece, le nuove sanzioni penali - pure
collocate nel capo I - per il principio della irretroattivit di tali sanzioni.
Quanto alla ipotesi di cui alla lettera a) la domanda deve essere presentata
entro il 30 novembre 1985 sugli appositi modelli 47/1985 predisposti dal
Ministero dei lavori pubblici. Qualora la domanda sia stata presentata
irritualmente - anche su carta legale, ma non sul prescritto modello - deve
essere riprodotta, nel termine suddetto, in conformit a quanto si ora
precisato: ferma restando la validit della prima agli effetti degli artt. 35 e
40.
Alla domanda debbono essere allegati i prescritti documenti; ma la mancanza di
uno o pi di essi - come si gi accennato - non rende invalida l'istanza,
stante che l'art.35 della legge n.47 del 1985 prevede la possibilit di
integrare l'atto entro 120 giorni della sua presentazione e attribuisce al
sindaco la facolt di chiedere l'ulteriore documentazione necessaria.
Diversa dalla ritardata presentazione della documentazione (che, comunque, deve
essere stata tutta presentata prima del rilascio della concessione) la
mancanza della documentazione, la inesattezza delle notizie o delle
dichiarazioni, ecc. lettera b).
In tal caso la domanda si considera come non presentata: semprech tali
omissioni o inesattezze siano di tale rilievo da far considerare la domanda
medesima "dolosamente infedele". Deve, perci , trattarsi non di semplice errore,
sia pure grave, ma del deliberato proposito di alterare la reale consistenza ed
essenza dell'opera abusiva; ovvero di nascondere altri importanti elementi,
anche relativi all'istante.
Il mancato versamento della somma dovuta a titolo di oblazione lettera c) pu
determinare l'applicazione delle sanzioni di cui al capo I anche quando sia
parziale. Nel versamento compreso, ovviamente, anche l'eventuale conguaglio da
corrispondere al momento del rilascio della concessione.
Nelle tre ipotesi suddette spetta al sindaco applicare le sanzioni di cui al
capo I ed inoltre: controllare che la domanda sia stata tempestivamente e
ritualmente presentata; valutare se la domanda debba considerarsi dolosamente
infedele; controllare che l'oblazione sia stata versata.
Nelle ipotesi diverse da quelle ora illustrate (e cio quando si tratti di abusi
minori) la tardiva presentazione della domanda, purch non oltre un anno
dall'entrata in vigore della legge n.47 del 1985 - e cio entro il 17 marzo 1986
- comporta il pagamento dell'oblazione in misura doppia.
Il comma 2 dell'art.40 stabilisce che sono nulli gli atti tra vivi aventi per
oggetto diritti reali relativi ad edifici o alle unit immobiliari che li
compongono, quando da essi non risultino, per dichiarazione dell'alienante, gli
estremi della licenza o della concessione; ovvero, in caso di opere abusive, gli
estremi della concessione in sanatoria o copia conforme della relativa domanda
corredata dalla prova dell'avvenuto versamento delle prime due rate
dell'oblazione. Per gli edifici iniziati prima dell'entrata in vigore della
legge n.765 del 1967 - cio prima del 1o settembre 1967 - sufficiente
presentare una dichiarazione sostitutiva di atto notorio, attestante, appunto,
che l'opera stata iniziata prima di tale data.
Pertanto la nullit - ed il divieto di rogare e stipulare gli atti in parola -
deriva, nel primo caso, dalla mancata dichiarazione relativa agli estremi del
titolo a costruire ovvero di quella riguardante la sanatoria; nel secondo caso
dalla mancata attestazione che la costruzione esisteva, o cominciava ad
esistere, ad una certa data.
Sono esclusi dalla nullit - e possono essere rogati - gli atti di costituzione,
modificazione ed estinzione di diritti di garanzia o di servit .
Conseguentemente, sono legittimi i trasferimenti di edifici derivanti da
procedure esecutive immobiliari, individuali o concorsuali; e quelli derivanti
da procedure di amministrazione straordinaria e di liquidazione coatta
amministrativa. Quando le opere trasferite risultino abusive, ma siano sanabili
ai sensi del capo IV della legge n.47 del 1985, l'aggiudicatario potr
presentare la domanda di concessione in sanatoria entro il 31 dicembre 1986.
Dopo tale data cessa la possibilit di chiedere la sanatoria; pertanto, l'opera
conserva il suo carattere abusivo e nei suoi confronti trova applicazione il
sistema sanzionatorio del capo I della legge.
13. DIRITTI DEGLI ACQUIRENTI DI IMMOBILI (art.47)
La disposizione dell'art.47 riconosce ad ogni acquirente di immobili o di
parte di essi - anche sulla base di contratto preliminare di vendita
(compromesso), purch con sottoscrizione autenticata - il diritto di prendere
visione, presso gli uffici comunali, di ogni documentazione - di carattere
urbanistico ed edilizio - riguardante l'immobile stesso e di ottenere le
relative certificazioni. L'eventuale rifiuto da parte della amministrazione
comunale di far esaminare la documentazione o di rilasciare le certificazioni
rientranti nella sfera di competenza comunale, deve risultare da atto scritto e
deve essere, ovviamente, puntualmente motivato. Contro tale rifiuto potranno,
pertanto esperirsi i rimedi giurisdizionali.
La norma ha lo scopo di dare all'acquirente la possibilit di effettuare un
controllo della regolarit urbanistico-edilizia dell'immobile acquistato.
Peraltro, il controllo successivo all'acquisto: cosicch l'interessato ha
soltanto la possibilit di adire le vie legali per ottenere la riparazione del
danno subito.
La vigente legislazione offre, peraltro, anche la possibilit di un controllo
preventivo del titolo in base al quale stata realizzata l'opera oggetto di
compravendita. L'art.31, comma 9, della legge urbanistica n.1150 del 1942, cos
come sostituito dall'art.10 della legge ponte n.765 del 1967, stabilisce,
infatti, che <<chiunque pu prendere visione presso gli uffici comunali della
licenza edilizia e dei relativi atti di progetto>>.
14. PROCEDIMENTI IN CORSO (art.43)
Come stato gi osservato, la sanatoria ha un ambito di applicazione assai
ampio: l'art.43 ne una conferma. Esso, infatti, precisa che l'esistenza di
procedimenti sanzionatori non ancora eseguiti o nei cui confronti penda
l'impugnazione non impedisce il conseguimento della sanatoria. Il comma 2 d
anche una definizione dei provvedimenti inoppugnabili - da valere per la legge
n.47 del 1985 - che sono quelli per i quali intervenuta la decisione del
Consiglio di Stato, anche se sia ancora pendente il ricorso alla Corte di
cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.
La disposizione, pertanto, riguarda tutte le sanzioni pecuniarie, di
demolizione, di acquisizione gratuita - irrogate ma non ancora eseguite - e
pertanto, dalla data di presentazione della domanda di sanatoria, non pu
pretendersi la riscossione di somme per sanzioni pecuniarie; deve cessare la
demolizione, anche se gi iniziata; non pu proseguire l'iter per l'acquisizione
gratuita degli immobili abusivi, a meno che non sia intervenuta immissione in
possesso del manufatto.
Il solo limite posto dalla legge che le somme gi versate non sono ripetibili
e che, comunque, le sanzioni gi eseguite restano ferme. Le somme in questione
possono, tuttavia, essere scomputate dal contributo di concessione: non perci ,
dall'oblazione, che deve essere corrisposta per intero.
15. DICHIARAZIONI DEI RAPPRESENTANTI (art.47-bis)
Le dichiarazioni richieste dalle varie disposizioni della legge n.47 del
1985, ivi compresa la domanda di concessione in sanatoria, possono essere rese,
in luogo del proprietario o di altro avente titolo, da rappresentanti legali o
volontari. Come noto, la rappresentanza legale trova la sua fonte nella legge,
quella volontaria o negoziale discende dalla volont del rappresentato, e si
concreta nella procura.
La procura - sia speciale, riferita alla materia della legge n.47 del 1985 sia
generale - abilita il procuratore a rilasciare, in nome e per conto del
rappresentato, ogni e qualsiasi dichiarazione da rendersi ai sensi della legge
medesima. Il senso della disposizione appunto quello di considerare la procura
- purch non limitata esplicitamente ad una parte della materia - comprensiva
della facolt di rilasciare tutte le dichiarazioni previste dalla legge in
parola.
16. SANATORIE REGIONALI (art.49)
Coloro che abbiano gi ottenuto la sanatoria in base alla normativa
regionale, possono detrarre l'importo versato dal contributo di concessione
previsto dal comma 1 dell'art.37 della legge n.47 del 1985.
Si tratta dei responsabili di abusi commessi nel Lazio e nella Sicilia, le
uniche regioni che abbiano legiferato in materia prima dell'entrata in vigore
della legge statale.
La detrazione riguarda, inoltre, le opere abusive realizzate dopo il 30 gennaio
1977, come si evince dal richiamo al comma 1 dell'art.37, che fa riferimento
alla necessit di corrispondere detto contributo "ove dovuto" cio dopo
l'entrata in vigore della legge Bucalossi.
L'oblazione spettante allo Stato deve, pertanto, essere versata integralmente e
nei tempi stabiliti; la detrazione di cui all'art.49 avverr al momento della
determinazione e del versamento del contributo di concessione, contestualmente
al rilascio della concessione.
17. OPERE DEMOLITE (articolo aggiunto dall'art.8-quater della legge di conversione)
La disposizione aggiunta con la legge del 21-6-1985, n.298, di conversione
del decreto legge n.146 del 1985 (art.8-quater) prevede la non punibilit , n in
sede amministrativa, n in sede penale, di coloro i quali abbiano demolito o
eliminato le opere abusive, entro la data di entrata in vigore della legge
medesima.
La norma, inserita come nella legge n.47 del 1985, riguarda esclusivamente le
opere realizzate entro il 10 ottobre 1983: non quelle successive, per le quali
la normativa in materia di sanatoria non trova applicazione. Essa, tuttavia,
molto ampia, poich attribuisce alla demolizione effetti estintivi dei reati e
degli illeciti amministrativi, non solo urbanistico-edilizi, ma anche relativi
ad altri aspetti, tutelati da leggi speciali, quali quelli paesistici, storici,
archeologici.
Ovviamente, la demolizione non sar sufficiente a rendere imperseguibile il
responsabile dell'abuso ogni qualvolta la norma sanzionatoria non colpisca
soltanto il comportamento abusivo, ma abbia riguardo anche al danno arrecato al
bene tutelato: quando, ad esempio, l'opera, abusivamente realizzata su area a
vincolo archeologico, abbia arrecato un danno al relativo patrimonio, la sua
eliminazione non pu sanare l'illecito commesso.
18. DETERMINAZIONE DELLE SUPERFICI (art.51)
Il comma 1 dell'art.51 precisa che - ai fini del calcolo dell'oblazione - il
computo delle superfici effettuato secondo i parametri indicati agli artt. 2 e
3 del decreto ministeriale emanato il 10-5-1977 per la determinazione della
parte del contributo di concessione ragguagliato al costo di costruzione: in
esso sono definite la superficie complessiva e quella utile abitabile.
Il provvedimento ministeriale riguarda, peraltro, solo gli edifici destinati
alla residenza: e pertanto, per quelli aventi diversa destinazione la superficie
- sempre ai fini del calcolo dell'oblazione - dovr essere calcolata sulla base
di normali misurazioni, pur tenendo conto di alcuni criteri che emergono dal
provvedimento in parola, quali l'esclusione dal computo di murature, pilastri,
ecc.
Soltanto per le opere realizzate nelle zone agricole - residenze e locali per lo
svolgimento dell'attivit produttiva - in funzione della conduzione del fondo e
delle esigenze produttive dei coltivatori diretti o degli imprenditori agricoli
a titolo principale la legge stabilisce che le relative superfici sono
considerate "per servizi e accessori" ai sensi del menzionato art.2 del decreto
ministeriale. E, pertanto, esse sono da considerare solo per il 60% del totale.
Il comma 3 precisa che non sono computati i volumi tecnici delle costruzioni. Al
riguardo, si rinvia alla circolare di questo Ministero in data 31-1-1973,
n.2474, che definisce i volumi tecnici.
19. ISCRIZIONE AL CATASTO (art.52)
L'art.52 disciplina l'iscrizione al catasto degli immobili di nuova
costruzione e di quelli realizzati entro la data di entrata in vigore della
legge n.47 del 1985 e ancora non dichiarati ai fini di tale iscrizione.
Al comma 1, con disposizione innovatrice che intende evitare, per l'avvenire,
ritardi ingiustificati nella iscrizione al catasto, si stabilisce che la
relativa dichiarazione deve essere effettuata prima del rilascio del certificato
di agibilit ; e che copia di essa deve essere allegata alla domanda intesa ad
ottenere tale certificato. La norma, pertanto, vieta al comune di rilasciare il
certificato in questione quando manchi la prova dell'avvenuta dichiarazione al
catasto.
Quanto alle opere ultimate prima dell'entrata in vigore della legge n.47 del
1985, l'art.52 pone il termine del 31 dicembre 1985 per provvedere alla denunzia
delle opere non iscritte e delle variazioni non registrate: trascorso tale
termine dovuto il diritto fisso di L. 250.000.
Fermo restando che sono in ogni caso da denunziare le opere di nuova
costruzione, nonch quelle comportanti variazioni nel numero delle unit
immobiliari - per frazionamento o funzione - deve precisarsi che non tutte le
variazioni debbono essere registrate; ma solo quelle che comportino mutamento
dello stato dei beni per quanto riguarda la consistenza e l'attribuzione della
categoria e della classe.
E' noto che la consistenza, per le unit abitative, (gruppo A) indicata in
"vani" con dei limiti di superficie predeterminati per ciascuna categoria, e, in
alcuni casi, anche per la classe; per le unit del gruppo "B" (alloggi
collettivi e simili) la consistenza indicata in metri quadrati e per le unit
del gruppo "C" (attivit commerciali e simili) in metri cubi.
E' noto altres che il classamento viene stabilito in funzione delle
caratteristiche estrinseche ed intrinseche dell'unit immobiliare.
Pertanto, alcune variazioni nello stato possono non avere rilevanza ai fini
della determinazione della consistenza e dell'assegnazione del classamento.
Ad esempio, le lievi modifiche interne - quali lo spostamento di una porta o di
un tramezzo che pur variando la superficie utile dei vani interessati non
modifica il numero dei vani e la loro funzionalit - non hanno rilevanza
catastale. Diversamente, quando si operi una ridistribuzione degli spazi
interni, si doti la unit immobiliare di servizi o infine si modifichi
l'utilizzazione di superfici scoperte, quali balconi o terrazze.
Deve, infine, farsi presente che sono dichiarabili per l'assunzione
nell'archivio catastale non solo i fabbricati abitabili o agibili ma anche
quelli in corso di costruzione, quando l'interessato abbia necessit di
individuare in modo univoco con un indicatore catastale fabbricati o loro
porzioni non ancora ultimati, oggetto di negozi giuridici; od anche quando -
come nel caso previsto all'art.35, comma 3, lettera d), della legge n.47 del
1985 - la dichiarazione al catasto di opere non ancora abitabili o agibili sia
prevista da disposizioni di legge.
L'accatastamento deve essere chiesto dal proprietario o dal possessore
dell'unit immobiliare. In casi eccezionali, potr , tuttavia, presentare la
relativa istanza anche il soggetto diverso dal proprietario, che intenda
presentare la domanda di concessione in sanatoria: in tale ipotesi,
l'interessato esibir soltanto la documentazione in suo possesso, mentre
spetter all'UTE chiedere al proprietario l'ulteriore documentazione che
risultasse necessaria.
Si confida che, anche con l'ausilio della presente circolare, i competenti
uffici statali, regionali e soprattutto comunali, vorranno fornire ai cittadini
tutta la opportuna assistenza ai fini di una corretta applicazione della legge.
Questo Ministero, comunque, disponibile per ogni ulteriore chiarimento che
risultasse necessario.
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